关键词：学习型政府；耗散结构；政府创新
全球化信息化正在改变政府与社会的传统关系模式，迫切要求政府行政创新。入世后, 政府能否在推进自身改革的同时建立和完善符合WTO规则的政府管理体制，以适应全球化信息化对政府职能转变带来的新变化新挑战，关键在于政府组织自身能否塑造成学习型政府,保持与外部行政生态环境在物质、人员、信息、文化等能量的良性互动和有效回应；是否有比自己的竞争对手有更快的学习力，以及对变化的管理能力，实现政府自我革新、自我完善,提升政府竞争力。
一、问题的提出
任何行政组织(政府)都不是一个孤立、自我封闭的系统，尤其是面对迅速变化和发展的社会环境，政府组织必须依据环境的变动不断做出相应调整和变革，优化组织结构，提高行政管理效能。传统官僚制政府组织固然适应了工业时代对政府职能专业化提出的要求，但这种体制已难以适应当今信息时代和以信息技术、知识经济为基础的经济全球化的要求。因此，必须对工业化时代形成的政府体制加以全面彻底的改造。批判地汲取西方新公共管理理念，把学习型组织管理思想导入中国的机构改革和政府职能转变中来，改变传统官僚行政理念，重新定位行政机构职能，使政府的角色由管理统治型转向中介服务型，由全能政府转向有限政府，政府行政行为由“划桨”转换到“掌舵”，建立一个高效具有学习力的开放性学习型政府组织才是最佳选择。
1．学习型政府是顺应全球化信息化浪潮对行政环境的置换。
一个面临经济全球化、信息化的政府组织如果不能够通过学习、适应客观环境变化带来的机遇和挑战及时变革自身的内在结构功能，就无法进行政府创新，政府效率效能更无法提高。全球化信息化要求政府必须是开放的耗散结构组织，信息化从信息技术与政治相结合的维度来理解政府组织，以谋求更新政府观念，改革政府组织结构，提高公务员素质，促进公众与政府的平等交流互动，提高公众对政府的合法性认同，建立全新、法治、有限、责任的效能政府——学习型政府组织。由于传统金字塔型政府是以效率为中心的一种组织设计，弊端在于与外界环境的进行物质、人员、信息等能量的互动和回应力差，这种设计模式是一个基本封闭的系统，必然使系统趋于熵化，使公共行政效率自高效率向低效率转化。[1]若改变这一弊端，政府只有打破了传统行政机关的自然物理组织界限，通过电子服务对传统政府服务进行创新、重组和整合，使在推动社会发展的同时为其自身输入“能量”，促进其良性运转。
2．学习型政府是政治现代化的必然要求。
现代化是一个多层次多方面的社会进步过程,是经济领域工业化、政治领域民主化、社会领域多中心化、价值观念领域理性化的互动过程。相对于传统政治而言，政治现代化是一个“政府动员”与经济发展的过程，在这一过程中一连串的社会、经济和心理的信条全部受到侵蚀或被放弃，新的社会化模式和行为方式被选择。[2]因此其至少包含民主化、高效化、法治化和系统开放化。学习型政府组织回应了政治现代化的发展进程，推进政务公开和政府过程的透明化,加强公民和非政府组织对政府的监督, 刺激市民社会的成长，扩展了公民政治参与的范围与渠道，推进了政治民主化进程。从政治发展的视角，为政治权威的理性化、政治功能的分化和政治参与的扩大提供了技术支持。
3．学习型政府推动政府组织系统的开放化和政府行为的社会整合能力。
我国政府组织沿用科层制的组织结构，是一种效率行政。官僚制是一种封闭的稳定的组织结构，一方面，政府组织与外界的信息交流少，抑制了组织成员的创造性，同时熵定律在政府系统中发挥作用，使系统中能量按不可逆的方向由高变低，系统状态由有序变为无序，效率递减，成为一个孤立的系统。[3]为转变这种机制，增加政府组织系统的负熵值，减少正熵值，从而提高系统有用能输出，提高行政效率，应尽可能的让基层决策者面对所有的课题，使政府组织结构趋于扁平化，从而使组织中高层管理部门的工作将从烦琐的监控中脱离出来，更多的精力用于组织未来的设计和发展。
二、学习型政府组织价值向度与过程模式分析
对建立学习型政府组织过程模式这一命题的提出是基于贝纳德试验的思考(见图－1)。法国贝纳德对流试验是一层流体上下各与一个很大的恒热源板接触，两板间的距离h远小于板宽和长度。
（略）
图－1 贝纳德对流试验[4]
Chart－1 Bernard convection experimentation
T1+T2=0，或T1＝T2时，两板温度相等，系统处于平衡态。
T1>T2 ，下板温度高于上板温度，流体处于非平衡态。热量不断从下板通过流体流向上板。只要ΔT＝T1－T2，宏观上流体就会保持静止(ΔT包括ΔT1，ΔT2，ΔT3，ΔT4…)。
加大ΔT，把液体越来越推向远离平衡态。当ΔT>ΔTc (阀值)时，液体的静止热传导状态会被突然打破，代之的是对流状态，千千万万个分子被组织起来参加了统一的运动，而能量正是通过这种宏观对流得到更有效传递的。在这种流动中，液体在空间的对称性被打破了，整齐的组织在无序的热运动中产生出来(如图1－b))。这里，把这一流体比作传统政府组织的运行状态。
设ΔT1＝全球化信息化给政府带来的压力和影响；
ΔT2＝行政生态环境对政府组织运行过程中的制约力和影响力；
ΔT3＝市民社会对政府行政行为和职能发挥的理性规制；
ΔT4＝行政民主化诉求；
ΔT5＝非确定性因素对政府宏观质变的影响力。
同样，我们加大ΔT的任意一项（理解为由于传统政府管理模式与转型期政府的过渡模式间的这种结构性冲突的张力或在外界条件的作用下）就会产生这样的结果（接受刺激所作的反应）：即传统政府组织必然远离平衡态，由于耗散的物质和能量（政府有一个与社会环境互动的零散的“资源”域，都是耗散的物质和能量）的作用，通过涨落使得传统政府组织达到突变的阀值或非平衡相变，形成宏观有序自组织形态——学习型政府组织。
需要说明的是，在面对经济全球化信息化挑战下，非确定性因素对政府宏观质变的影响力表现出一种特殊性张力，这种张力要求政府不断创新，随时注意组织系统外部行政生态环境的输入、政府的输出与反馈，以及两者之间的再输入再输出不断循环的动态平衡。因此，影响和制约政府宏观质变的非确定性因素应随着政府行政生态环境的变化和政府组织系统内部诸次体系间的互动倾向来界定其对政府运行过程中的影响力和制约力，并要求政府自身始终保持其职能发挥和行政行为的有效性、适时性和公开化，不断优化政府组织系统的结构和功能，使其处于一个螺旋式上升、波浪式前进的运转形态。
此外，学习型政府组织是典型的耗散结构。一个远离平衡态的开放系统，当外界条件或系统的某个参量变化到一定的临界值(阀值)时，通过耗散的物质和能量的涨落发生突变，在远离平衡非线性区形成宏观有序自组织结构。这种结构需要不断地与外界物质、信息和能量进行交换，自发地形成新的稳定结构，并保持不断优化组织系统的结构和功能。图－2更能说明学习型政府组织在耗散作用下表现出的物理意义。
图－2政府组织宏观质变过程
Chart－2 The macro-change process of the nature of governmental organization
模式是动态的，模式的相对性决定了模式的动态特征。在不同社会系统的生态性架构下，我们进行行政改革只能选择或设计相宜的模式，而非始终选择某一固定模式不变。学习型政府作为政府改革的一种价值取向，信守“应变的根本之道是学习”的理念，视变革为持续性的、主动的而不是突发性的和被动的，使政府组织始终与外部环境的变革同步持续地进行，其过程模式是由学习型政府组织系统的开放性特征决定的。
1．政府职能法制化——有限取向
有限政府(Limited Government)相对于“全能政府”而言，有限政府并非无能政府，也不等于弱政府或低效政府，其核心内容是以宪政制度来规约政府权力的作用范围和具体的运作程序，以保证政治权力与社会的合理互动，从而使得政府权力的运作获得合法性，[5]强调政府的宏观调控和社会的自我治理，尊重市场发展的客观规律，对政府不该管、管不了的不再干预，对政府应该管的进一步加强。[6]随着市场经济的逐步发展，阶层和利益日益分化、社会组织日益多元化发展，传统的政府管理模式与转型期政府的过渡模式间的这种结构性冲突的张力(ΔT)，必然使得传统政府组织远离平衡态而达到突变的阀值，形成新的稳定结构——有限政府形态，要求政府就必然要重新定位自身的角色和作用——还权于企业、还权于市场、还权于社会。
学习型政府必然体现政府的有限行政，使政府的职能、权力、规模、行为接受宪法和法律明文规约。这并非削弱政府职能、限制政府行为，而是转变政府行为和政府职能，减少其微观直接管理职能和过多的包揽社会事务所致政府能力和权威的下降,将社会领域的行业性、社会性事务尽可能交给社会中介组织以弥补政府失灵和整合社会利益冲突的作用，有所不为才能有所为，避免政府错位、越位，增强其纠位、补位功能。尽管很多行政管理部门的工作人员“全能政府”意识根深蒂固，已习惯运用审批权进行资源配置，对由市场配置资源不习惯,但“政府行政审批的程序越多、越复杂，则经济运行中的交易成本越大，效率越低，同时政府所支配资源的分散和浪费，使得政府无法真正履行主要职责，更不能为社会公众提供高效优质的服务”。[7]因而，有限行政是现代政府管理的必然选择，是学习型政府的价值取向和模式选择。只有对政府的权力以法律规约，按照发展社会主义市场经济的要求，限制政府的权力和职能,把政府的职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，适度放权，才能逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系。
2．政府职能市场化——服务取向
政府职能转变涉及方方面面，从建设学习型政府入手，灌输政府“服务”理念——树立服务型政府形象；由管制型政府向服务型政府模式转变，由“政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变”，[8]体现学习型政府组织价值向度。传统政府管理模式很少面对来自“顾客”或“竞争者”的压力，因为对绩效没有规定后果，政府组织都是以内部为中心，更多考虑的是预算、人事标准和官僚等级，而不是如何改善结果，[9]从而在贯彻民主集中制原则过程中,民主的一面与集中的一面产生权力“博弈”现象，最终权力向集中方向“塌缩”，导致集中的权力失去监督，其结果必然是某些官员腐败程度的日益加深加大。[10]服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，其把公众当作“顾客”，把关注的焦点直接对准“顾客”的需要，紧紧地围绕着顾客运转。同时，政府职能、政府行为等一切都以顾客为导向、为中心，以顾客的满意度作为政府行政最大的使命和考量。直接与顾客互动，汇集顾客的相关信息，依据信息改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值。这并非全盘推翻现有的行政运行程序，不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等都能真正而有效地符合顾客的需求。[11]因此，它必须为社会和公众提供服务的行政，使自身从控制管理为要务转变为以输送服务为要务，而不是相反。
3．政府职能民主化——责任取向
责任政府(Responsible Government)是近代民主政治发展的产物和基本理念。根据民主政治的理念，政府及其组成人员的一切政治行动必须以民意为依皈，责任政府是与民主制度、法治理念和公民自由相联系的概念，并作为政府与人民之间权责关系进行制度性安排的组织形式，要求政府对民众和社会的需求积极地做出回应，[12]同时采取公平、公正、公开的措施有效地来满足公众的利益需求。
入世后，在我国发展市场经济和进行现代化建设推进过程中，一方面，要保证法律由人民制定，政府始终对人民负责，对人民制定的法律负责。另一方面，我国政府体系内(行政首长负责制)以及政府对权力机关都有一系列责任机制(任免、询问、质询、审议和监督等)，但仍有进一步完善和改革的必要，使政府责任机制在我国政府改革过程中得到强化。有了政府责任，行政权的运行就有了制约，公民权的行使也就有了保障。
此外，改革审批制度是建立责任政府的一个突破口。现行的行政审批制度往往使得审批权力成为谋取部门或个人利益的手段，而非为了社会公共利益。适当的审批是不可缺少的，但如果不对审批进行根本性的收缩和改革，重新规定其合理范围和数量，那么，就难以理顺与市场、企业、社会的关系，政府也不能从繁忙的审批事务中解脱出来。[13]因此，提高政府效率和高质量的公共物品及服务，提高政府的国际竞争力以及国家的综合竞争力，也必须建立一种政府责任，因为在一个民主社会里，建立诚信、责任政府不仅是人民的诉求更是维护政府自身合法性的需要。
三、结 语
把自然科学中的耗散结构论引入政府改革和政府创新理论并指导实践，是本文独有开创性的一种论证。在政府组织从传统向现代转型过程中或传统政府组织向学习型政府组织转型过程中必须注意界定影响其宏观质变的部分因素和指标，这样才能把握政府改革的方向，并在定性分析传统政府组织通过外界条件的作用和组织系统内部参量的变化，使其在远离平衡态后达到突变的阀值，从原来的混沌无序状态转变为一种时间、空间或功能有序的新状态，形成宏观有序自组织的耗散结构——学习型政府组织。
学习型政府是行政生态的价值诉求，代表着一种随时间、环境而不断变化的组织形态。内涵上，通过其组织内部的核心竞争力——学习力——来驱动政府体系与社会环境的互动，以及政府体系内部诸次体系间的相互作用，以达至完善政府组织内部的运行机制，转变政府职能，提高政府自身的竞争力和效率。外延上，学习型政府秉持“学习理念”，革新管理观念，通过不断地学习来进行管理，将环境带来的变动作为促进政府组织积极变化的一种潜在资源，不断优化政府组织的系统结构和功能，整和政府形象，塑造政府精神。从这样一个界定出发，学习型政府组织是一个面向民众、面向公务员、面向社会的“生态政府”。需要进一步说明的是：
第一，传统政府组织的运转必将按照一定的生态法则向着更高一层的管理和运行模式转变。学习型政府的“学习理念”并非仅指接受学校的学习和社会的培训过程，而是突出学习过程是政府组织自身对复杂适应系统反映变化的调正过程。通过不断地学习进行政府组织的管理要比通过控制来管理好得多，这里学习的主导性，并不意味着学习活动是学习型政府组织的主要任务，更不是说学习活动应占据组织的主要时间，而是说这种学习“应当围绕服务于政府职能发挥的需要，渗透于政府组织主体的各项活动之中，而不是游离于组织目标之外”。[14]
第二，若实现政府在效率、效能、组织结构、组织文化力、权力运转机制和权责机制等方面的转变和先行、驱动作用，则传统政府组织运转模式就必须从封闭的“金字塔”上走下来，进入开放透明的“玻璃房”，以民主价值理念为根基，以电子化政务为重构手段，进行组织结构偏平化设计和管理，保持终身学习理念的创造性张力，激发政府组织及其公务员的学习行为转化为创造性行为，不断促使政府组织的自我整合、自我调控和综合创新的能力，大幅度提高政府行政的效率、效能和政府工作的社会满意度。
学习型政府并不是“最后形式的政府”，而是一个体系、一个过程、一种价值选择和“治道”原则，它在与其外部行政生态环境进行信息交流和良性互动过程中寻求“治道”变革和“善治”，体现政府的职能转变、自我更新和学习能力，最终达至政府组织系统由混沌走向有序，由有序向新的有序转化的耗散结构，不断优化组织系统的结构和功能。