编者按
在新的战略机遇期和全面建设小康社会期间，壮大和发展县域经济，有着极其重要的战略意义。按照科学发展观的要求，如何调整财政职能，制定有利于我国县域经济社会发展的财政政策，是一个上下关注的问题。本文通过对财政支持县域经济社会发展政策得失的分析，对财政如何支持县域经济社会发展作了有益的探讨。
进一步完善和调整中央对省市县、省对市县财政体制，保护地方政府尤其是县乡政府发展经济的积极性，在现行政府体制架构下财政体制设计和调整是否合理是财政支持县域经济社会发展的核心
改革开放以来的财政体制改革与创新，对促进我国经济持续高速发展起到了巨大的推动作用，尤其是1994年的分税制财政体制的实施，对保证中央政府财力的汲取、中央财政收入占全国财政收入比重的提升，促进我国经济持续、快速、健康发展起到了举世瞩目的作用。但毋庸讳言，随着国内区域经济发展的不平衡和产业结构调整的差异等，加上分税制财政体制固有的不足或矛盾，这一体制的实施和运行，加剧了全国县域经济社会发展的不平衡，不利于消除城乡二元结构的矛盾，不利于缓解全国区域分配不公，随着农村税费改革的实施和深化，致使全国性的县乡财政困难有扩大的趋势，凸现出“三农”问题对我国经济社会可持续发展的困扰。
建议：一应取消分税制财政体制中的老体制上交，实现真正的财政体制并轨运行；二应在现行税制框架内，调减增值税中各级政府的分成比例；三应确立中央、省、县各级政府(财政)中的主体税种；四应明确规定地方政府税收立法权和发债权，将地方税收征收机关隶属于各级财政管理，降低政府运行成本，尤其是税收征收管理成本。
强县虚乡，推广省直管县的财政管理体制
研究和实证分析表明，20世纪80年代初期实行的市管县体制的弊端明显。从某种意义上讲，市管县体制是计划经济体制下城市化发展的一种范式。人为地拼凑经济区域、行政式扩大城市规模的后果是相互掣肘，阻碍了我国广大县域特色工业化道路的探索和有区域、民族特色城市化道路的选择。
建议：一应在有条件的中西部地区，逐步推广“浙江特色”的省直管县模式；二应适应农村税费改革的深化，在实行乡镇综合配套改革中，因地制宜地对乡镇财政实行分类管理，有条件的可开展安徽省的“乡财县管”体制试点。
按照社会公平发展原则，中央财政应加大转移支付力度，重点支持中西部地区解决“三农”问题
所谓“三农”问题，实质上是我国广大农村、小城镇(县域)工业化道路选择和实现问题。“三农”问题的根本解决将伴随我国整个新型工业化进程，“三农”问题的根本解决在于我国工业化进程的完成。或者说，“三农”问题的解决或出路在工业化，而绝不是在农村。“三农”问题的根源是我国长期实行城乡分治，根治的办法只能是按照科学发展观的要求，探索出一条有中国特色、适应广大县域实际的工业化道路。
面对加入WTO、全面建设小康社会新的发展阶段，结合一些省市区的实际，建议:一是按照事权与财权对等原则，中央财政应承担中小学教师工资发放、农村公共卫生、农村公共基础设施建设和农村社会保障等职责，以确保社会成员尤其是广大农村区域人民分享全国经济发展成果；二是整合中央和省市支农资源，建立专项支农预算和国土与环境保护基金，重点支持农田牧区建设、农村水土保持、环境维护与治污等，以确保我国有一个可持续发展的良好生态环境；三是随着农村税费改革的深化，中央和省级财政应进一步规范一般性(均等化)转移支付方式和制度，确保乡镇综合配套改革的顺利实施，以建立起新型的县乡行政体制。
改革和规范财政转移支付制度，优化和调整其结构，实现县域经济社会的和谐发展
进一步加大中央对省以下财政转移支付力度，扩大对地方转移支付资金规模。分税制实施以来，中央财政收入占全国财政收入的比重快速上升，而省以下、尤其是县乡财政收入的比重逐步下降。县乡财政的困难与目前县乡政府自有财力太弱有直接关系；县乡自有财力弱小虽然与其经济发展不够有直接关系，但不能不说与现行财政体制的弊端和中央转移支付规模过小有其现实的关联。可见，进一步加大中央财政对地方尤其是对县乡财政转移支付力度，扩大其规模是现实选择。
调整转移支付结构，加快构建科学的、有中国特色的均等化转移支付制度。一是借鉴德国等西方发达国家均等化转移支付指标设计与方式，建立起有中国特色的转移支付指标体系与方式。二是提高均等化转移支付比重，降低非均等化转移支付比重，尤其是要逐步减少专项类转移支付，以便调动地方政府尤其是调动县乡政府当家理财的积极性。三是为解决不同地区之间公共服务的均衡问题和促进中西部发展，应尽快建立横向转移支付制度。
在中央加大对省级的财政转移支付力度的同时，省市级政府要按照“缺口上移、财力下移”的原则，加大对县乡政府的转移支付力度，尤其是要重点支持乡镇综合配套改革的实施，降低财政供养系数，做强做实县级财政，以提高县级财政保障能力。
尽快修订《预算法》，增加有关转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位；制定有关转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序、分配公式等做出具体的、权威的统一规定，确保公共财政下的转移支付有法可依。（执笔：周永松 吴晓玲 李灯强 吕晓红）
相关背景
对当前政策的基本评估
改革开放以来，我国县域经济社会发展取得了惊人成就，国家财政的支持功不可没。择其要而言之，财政支持县域经济发展的主要手段分为政策支持和资金支持，亦可称之为间接支持和直接支持。与我国经济体制变迁相对应的是：计划经济体制主导时期的财政政策是以直接(资金)支持为主，经济体制转轨即社会主义市场经济体制生成时期是以间接(政策)支持为主；随着我国经济发展阶段的演进，国家财政职能随之不断调整，从财政直接投资支持县域经济竞争性领域逐步退出，开始进入非竞争性领域，其分界线可以1994年分税制财政体制实施为标志。
由于我国转轨时期的主要任务是发展经济，实施的是追赶战略，作为国家财政政策的核心任务与目标就是支持经济的快速增长。从这个意义上讲，改革开放以来的财政政策，包括支持县域经济发展的财政政策总体上是行之有效的，其直接成就是广大县域人口实现温饱，开始进入小康社会。其存在的主要问题是东中西差距与城乡人民生活水平差距进一步扩大，由此引发的可持续发展矛盾日益尖锐；公共财政职能调整滞缓，越位与缺位并存。其直接后果是，全国大多数县乡财政困难依然存在，且有加剧的态势，尤其是与经济发展形势相悖，由此引发出诸多新的民生矛盾；凸现出大多数县域经济社会协调或可持续发展的困难。