永安市小城镇建设发展对策研究

洪文殊  2009/12/9 15:36:58  20149点  永安之窗
  1、准确定位,科学规划,打造特色小城镇

  小城镇规划是城镇发展的一个重要调控手段,是实现科学发展的基本要求,是一项全局性、综合性、战略性的工作。在小城镇建设上,必须坚持规划先行。闽政【2000】2号文件明确规定“抓紧组织县(市)域城镇体系规划的编制和小城镇总体规划的调整完善工作规划是建设的“龙头”和依据,是提高小城镇建设整体水平的前提”、“各级人民政府要结合本地实际情况,认真做好小城镇总体规划与土地利用总体规划、环境规划等相关规划”。小城镇建设的规划管理要因地制宜,突出重点,注重实效,量力而行。要从本地经济社会发展的实际情况出发,尊重经济社会发展规律和农民意愿,科学规划,合理布局, 明确规划建设主管部门小城镇规划审批责任人,实行一支笔审批,对审批的建设项目实行终身责任制。小城镇政府在完成规划修编后,应制定了规划实施管理办法。为加强规划实施力度,可以组织成立监察队伍。开展村镇规划执法检查,对不按规划进行建设的追究有关领导和责任人的责任,进行处罚。

  特色是小城镇竞争优势产生、持续和升级的关键资源和核心能力。各地条件不同,小城镇建设不能千篇一律、千人一面,一定要依托资源,因地制宜,突出特色,明确重点,形成各具特色、竞相发展的局面。加快小城镇建设,必须积极培育小城镇的经济基础,不断壮大小城镇发展的后劲。国家住房和城乡建设部仇保兴副部长曾经对小城镇发展模式进行了归纳总结,认为目前小城镇的发展模式包括工业主导型、商贸带动型、交通枢纽型、工矿依托型、旅游服务型等10种。我市范围不大,总人口不多,11个乡镇的地理位置、资源状况、发展程度各有特点,所以对小城镇建设不能等同要求,同步发展,否则,势必会造成投入不足,人口分散,互相制约,都难以形成规模的局面。要按照适度积聚、节约土地、合理布局、规模效应、环保优先、普及保障的新型城镇化发展要求,大力培育个性化的和具有竞争优势的城镇产业、城镇风貌、城镇文化,着力完善城镇的发展功能、服务功能、人居功能,提升城镇发展的竞争力,积极构筑各具特色的小城镇体系。①旅游服务型小城镇:主要有青水、槐南、贡川、上坪等乡镇。贡川旅游资源丰富,有保存较为完好的明城墙、会清桥、笋帮公栈3个省级文物保护单位,有宋朝李纲盛赞为“小武夷”的拼榈山,有国家地质博物馆,国家4A级风景名胜区——桃源洞、福建石林就在附近,是闻名全国的贡鸡之乡,境内交通便利,处于三明——永安城市联盟之间,发展旅游业前途广阔。境内的国家级自然保护区福建省天宝岩自然保护区不仅是闽江的重要水源涵养林区,也是国内少有的物种基因库之一,原始森林的地貌特征、植被特征国内罕见,对研究生态系统和全球气候的变化具有很高的科研价值。上坪乡气候独特,风景秀丽,旅游资源丰富。冬天这里冰天雪地,银妆素裹,犹如北国风光,夏季最高气温31℃,没有明显暑天,清悠凉爽,气候宜人,堪称全空调气候,胜似庐山;除天斗山外,境内还有福建竹子现代科技园区、九龙壁、梅溪瀑布、竹海等自然景观,宜高标准高起点编制九龙竹海森林公园旅游产业发展规划,推动九龙壁、庆云洞、天斗山等旅游资源整合,形成竹海为主题的生态旅游圈,全力打造成海西生态旅游休闲胜地。槐南乡境内有多处名胜古迹,最富盛名的是融民居、军事防御、文化艺术于一体的清代建筑精品——国家级重点文物保护单位安贞堡和素以“神奇佛光”而闻名的普禅山。青水畲族乡是三明市两个少数民族乡之一,旅游开发有较大发展潜力,主要有永宁桥、古戏台、王审知之母“徐氏夫人墓”、一顶玉女仙峰、畲乡民俗文化展览馆等景点。青水、槐南两个乡镇毗邻闽南地区,独特的人文、自然景观吸引了闽南地区的游客前来观赏,但是受交通因素限制,长期以来,青水、槐南的旅游业发展速度缓慢,随着泉三高速公路的开通,青水、槐南的旅游区位优势日益显现。②农业产业基地型城镇:主要为西洋、罗坊、洪田等乡镇。西洋镇是福建省闻名的“水果之乡”,是名副其实的“花果山”,现有水果园面积29108亩,其中水蜜桃面积13763亩,年产量4330吨,产值1126万元;柑桔(芦柑、蜜桔)12291亩,年产量5909吨,产值945万元;西瓜面积2318亩,年产量4868吨,产值292万元;此外还有柿、李、柰等杂果3024亩。笋干年产值215万元;烤烟面积1528亩,产4300担,产值198万元。该镇已经形成了农产品生产、加工、销售一体化,罗坊乡山多地少,森林茂密,山林面积32万亩,占全乡总面积的98.1%,森林覆盖率88.1%,绿色生态GDP位居永安之首。林中盛产红菇,产量居永安乡镇之冠。近年来,罗坊乡党委、政府将梦溪腊鸭作为一个主导产业来抓,按照“公司+农户”的形式,引资创办梦溪生态食品有限公司,注册“梦溪”牌商标,并成立品牌专卖店。被著名“三农”问题专家杜润生誉为中国林改的“小岗村”洪田村所处的洪田镇,围绕“山上抓培育,山下搞开发”的工作思路,积极参与永安市“两个百万亩”开发,培育了速生丰产林5万亩,活立木蓄积达到130万立方米,14万亩毛竹林完成低产改造5.2万亩,建立丰产培育示范片1万亩。林竹加工龙头企业蓬勃发展,现有中小企业20余家,总投资1.6亿元,林竹加工年产值达到1.3亿元,其中骨干企业5家。洪田林竹加工区列入市“十一五”规划“一园三区”的建设范畴,现已入驻企业21家,总投资20300万元。③工业主导型城镇。主要包括曹远、大湖等镇。曹远镇工业基础雄厚,境内有三家省属大企业,其中有二家为全国520强企业和一家上市公司。全镇共有工业企业110多家,2005年实现乡镇企业总产值84746万元,已成为建材、纺织、机械、林竹、电力为主导产业的工业重镇,适合建设为工业主导型城镇。目前,该镇加大园区开发力度,打造三明乡镇工业园龙头,建成以3平方公里的大兴工业园区为核心的10平方公里的闽台林竹产业合作工业园区,并依托不断提升的区位优势巩固发展坑边建材工业区,打造三明旋窑水泥重镇。大湖镇是全国文明村镇、福建百强乡镇、三明十强工业重镇,先后开发了“金银湖”、“长窠”二个工业园区,拥有镇、村、个体企业830余家,其中产值超千万元的8家,产值超500万元的18家。④矿区小城镇:以安砂镇为主。 安砂镇矿产资源十分丰富,有大量的煤、石灰石、大理石、石英石、钨、锰、铁、硅等矿产。其中已探明的原煤贮量1.3亿吨,石灰石1.4亿吨。该镇以丰富的矿产资源为依托,乡镇企业迅猛发展,现已形成年产水泥50万吨,商品水泥熟料15万吨,石灰石70万吨、原煤15万吨、轻钙1万吨的生产规模。境内有安砂水力发电厂和永安矿务局两个省属厂矿。⑤商贸型小城镇。以小陶镇为主。小陶镇原属宁洋县治驻地,是三明市确定的县域次中心城市,是三明市通往闽西、赣南、粤东北的门户,是重要的商品流通集散地,罗坊乡以及龙岩市的漳平、连城等地农民来往于此地,带动了当地商贸业的发展。全镇餐饮、运输、商业等行业发展迅速,在镇区建有面积达1万平方米的宁洋农贸市场和柑桔交易市场,拥有永安市乡镇占地面积最大超市及按星级宾馆装修的华康酒店,现全镇商业服务店铺680多家,商品交易活跃,2006年交易额 1.2亿元以上。2008年,还被授予了第三批福建省特色商业重镇称号。该镇基础设施比较完善,现有建筑面积达1000多平方米的文化大楼一座,设有歌舞厅、棋艺室、图书室、阅览室等;影剧院占地面积6300平方米,设有座位1400个;农民公园一处,占地面积3400平方米;拥有三明市乡镇首家一级甲等医院,全镇拥有1所完中(永安二中)、5所小学、7所幼儿园。据悉,该镇还将实施长坂桥扩宽改造及新建麻公前大桥工程,并采用捆绑方式改造开发影剧院和老市场,新建商业文化步行街,进一步推进城镇化进程、提升城镇化水平。

  要把小城镇建设与促进产业结构调整相结合,各乡镇,特别是重点镇应因势利导,发挥优势,及时把规划项目化,把城镇规划落实到项目之中,通过项目建设实施城镇规划。小城镇要合理确定适应本地发展的工业类型和项目,调整乡镇企业产业结构,坚持可持续发展的战略,推动乡镇企业向规模化、集团化、集约化发展。要因地制宜,扬长避短,发挥自身优势,大力发展工业、农副产品加工业和旅游业,形成“人无我有,人有我优,人优我特,人少我多,人多我精”的特色经济,增强小城镇经济实力。要搞活市场流通,加快小城镇各类市场的建设。按照商品资源状况、商品流通规律和小城镇的特点,培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品、小商品交易批发市场和综合贸易市场,积极发展商品流通、信息、咨询、交通运输、餐饮、旅游等第三产业。通过加快市场体系建设和大力发展第三产业,积极为农民提供产前、产中和产后配套服务。

  2、注重科技,引进人才,打造活力小城镇

  邓小平说过,“科技是第一生产力”,小城镇经济要搞出特色,无论是第一产业还是第二、第三产业,或者是传统优质产业,同样离开不了科技和信息的运用。要创造有特色并具有生命力和竞争力的小城镇,就应该靠科技。所以,小城镇经济必须加大科技含量投入,引进科技人才,增强特色产品的科技含量,提高科技在特色经济发展中的贡献率。要利用科技加大对农副产品的深加工,增加其附加值;利用互联网等现代信息网加大广告宣传,塑造名牌产品;利用名牌战略的龙头功能、优化功能,促进特色企业的发展。最近在电视上看了一个报道,说有一个人现在研发出一种和“西游记”里孙悟空师兄弟偷吃的长着人形的人参果一样的梨,并申请了专利,每个果批发价高达50元,而国内最贵的梨要数香梨,批发价也不过3.3元/斤。另外,发展以农产品加工业、服务业等劳动密集型产业为主的本地龙头企业,就近吸纳农村劳动力向二、三产业和小城镇转移,是适应市场变化、产业结构升级和增长方式转变的要求,增加农民收入的一条现实途径,也是加快农村城镇化建设步伐的要求。

  当前永安市乡镇农村劳动力文化程度不高,根据永安市2000年人口普查资料统计,农村15岁及以上文盲、半文盲人口比例为10.76%;小学文化程度的占37.1%;初中文化程度的占35.8%;高中文化程度占10.74%,中专文化程度的占3.8%,大专及大专以上文化程度的占1.8%。按照小学6年,初中9年,高中、中专12年,大专及大专以上15年的受教育时间折算,农村每个劳动力平均受教育年限为7.5年,仅相当于读初中二年级的时间。即使具有初、高中文化程度的劳动力,多数缺少就业必需的技能、技术。农村劳动力素质低,一方面难以接受新农业科技知识,制约了农业生产率的提高,致使永安市的广大农村大多仍停留在传统的耕作模式上。另一方面,农村劳动力适应不了当前非农产业的发展要求,基本上从事乡镇传统企业、交通运输业及低层次的服务行业,而难以进入较高层次、技术含量高的第二和新兴的第三产业。随着市场经济的发展,市场竞争机制的完善,劳动力就业需求的重点将会是高素质和高技能的劳动者,必须坚持以农村劳动力转移就业前的短期职业技能培训和就业后的技能提升培训为重点,通过“农函大”、“农广校”等形式,有计划、分层次、多渠道,让农民接受教育,提高科学文化水平。大力推进“农村劳动力技能就业计划”和“阳光工程”,建立健全政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制,依托培训质量较高、促进转移就业效果显著的职业教育培训机构定点开展职业技能培训,也可以通过向社会公开招标确定培训基地的办法,建设一批能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地。大力推行“订单”和“定向”培训,积极开展农村劳动力职业技能鉴定试点工作,进行有较强针对性、实用性的培训并提供相应的职业技能鉴定服务。深化农村教育综合改革,大力发展面向农村的职业教育,鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。建立文化站、医疗保健站、优生优育推广站,确保小城镇人口素质提高与经济社会发展相协调。

  有乡镇提出了这样一个想法,鉴于多数农民世世代代居住在农村,文化水平低,缺乏在城市生活、生存的技能。而乡镇体制改革中分流下来的乡镇干部相对来说文化水平普遍较高,见过世面,门路较广,在保证他们工资的情况下,发挥他们的优势,对农民进行各种形式的培训,提高农民的文化水平和技能,让他们把农民组织起来,寻找就业门路,带领农民进城镇打工创业,打出一片自己的天下。这样既可以帮助农民致富,又可以“逼”他们带头创业。而且他们因为仍保留干部身份,工资照拿,没有后顾之忧,干好了则自己也能增加收入,只要我们适当时候断了他们的“后路”,使他们绝了再回来当个安稳官的念头,他们也就可以敢闯敢干,带领农民干出成绩来。我想这样的想法也不错,这样既可以解决机关机构臃肿,人浮于事的问题,还可以利用机关干部所学的知识造福百姓,服务小城镇建设。

  切实维护进城务工农民的合法权益。从中央到地方,各级党委和政府都高度重视保障进城务工农民的合法权益,国务院办公厅专门下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发〔2003〕1号),胡锦涛温家宝等中央领导人先后做出重要批示,要求切实维护进城务工农民合法权益,建立防止欠款机制。有关部门应该调整相关管理政策,取消对农民进城务工的限制,打击非法职业中介,建立对拖欠工资违法行为的监控制度和监控网络,帮助进城务工人员索回拖欠的劳动报酬,实行建筑施工人员全员办理意外伤害保险制度,并通过举办培训班,帮助进城务工人员提高就业能力、社会适应能力和自我维权能力。市总工会要帮助企业建立非公企业工会组织、吸收进城务工人员入会作为工作重点,实现工会组织覆盖率达100%,进城务工人员入会率达100%,督促企业建立健全职工代表大会制度、厂务公开制度,构建劳资双方对话沟通、协商共议、双向支持的平台。增强进城务工人员的认同感和自我维权意识。

  3、拓宽建设资金筹措渠道,加大基础设施建设投入

  推进小城镇建设,尤其发展山区小城镇,发展方各方面能力有限,就要对他们扶一把,在政策和资金方面给予必要的支持。根据省委《关于进一步加快山区发展的决定》(闽委发【1998】17号)“把山区小城外镇建设列入山区基础设施建设的重点补助项目”和《福建省进一步加快小城镇建设的若干意见》(闽政【2000】2号)“省直有关部门扶持农村的建设资金要有计划地集中用于100个省部级试点小城镇基础设施建设”文件精神,永安市有关部门要积极上级争取相关政策及补助资金。在法律允许的范围内,尝试发行小城镇建设债券,通过中央财政发行专项债券募集小城镇建设资金,债券收入严格用于准公共产品而又能盈利的项目,如农贸市场、供水、供电等。积极争取金融机构加大对小城镇建设的贷款支持力度。鼓励金融机构拓宽服务领域,对农民进镇购房等方面开展信贷业务。在税制上要研究制定有利于小城镇建设发展的税收体系,促进城镇化进程,比如完善土地使用税制等等。要研究制定城镇维护建设、城乡一体化相衔接的统一税制。

  积极改善现有政策环境,形成有利于产业和人口集聚的政策体系,促进全市小城镇的加速发展。应充分认识到,优化投融资政策在这个进程中是十分关键的一环。早在2000年,闽政【2000】2号文件指出“建立和完善小城镇建设多元化投入机制注重发挥市场机制的作用,逐步建立以政府投入为引导、主要依靠社会资金建设小城镇的多元化投资机制和建设体制,走出一条主要通过市场机制建设和管理小城镇的路子”。2009年,为贯彻落实《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》,福建省政府出台《关于进一步鼓励和扩大民间投资的若干意见(试行)》,针对加快小城镇建设过程中一些亟须解决的问题,将民间投资的领域拓宽到小城镇建设,提出鼓励民间资本投资小城镇商业配套、文化体育配套、社区服务等设施和商品住房开发建设,在有条件的小城镇建设污水集中处理和垃圾焚烧处理设施等。要抓住目前国务院支持发展海西经济区建设及国家扩大内需的有利时机,解放思想,开阔思路,借鉴先进地区经验,坚持已经形成的市场化发展道路,借我市招商引资和大力发展民营经济的东风,本着“谁投资、谁所有、谁受益”的指导思想,制定优惠政策大力吸纳内外资本,吸引市内外、镇内外商户,采取农民自建、商户联建和投资者开发建设等多种形式建设。可以尝试将基础设施建设与周边房地产捆绑开发。小陶镇在这方面比较有经验,近年来,曾经将宁龙花园地块与电影院地块捆绑开发建设,开创了永安市乡镇房地产开发的先河。小城镇公用设施逐步实行有偿使用制度。投资经营自来水、市场、公园、公厕、垃圾转运站等市政公用设施,其投资收益给予合理回报,价格适当放开,价格水平由价格主管部门审批。路、桥等公益性设施,鼓励通过拍卖冠名权、有限期承担企业广告等形式,吸引各方面资金投入小城镇建设。鼓励成立小城镇市政服务公司,对小城镇垃圾的收集、清运和下水道的疏通、清洗等服务性行业实行有偿服务,收费标准报价格主管部门审批。这里必须重点强调的是,政府务必还要创造必要的政策环境,保证市场主体的相应收益,并且监管市场主体提供的服务达到公众预期。要通过政府投入启动,政策激励驱动,社会参与联动的方法,“三力”齐上。并积极通过以地生财、财政信贷倾斜等多种形式拓宽融资渠道,促进投资,加快发展。

  4、深化体制改革,创新机制,建设服务型政府

  发达国家小城镇的发展经验告诉我们,城镇“三分在建,七分在管”。而我国小城镇发展的现状却是很多城镇“重建轻管”,“有硬件,无软件”。因此,抓好小城镇建设的同时,必须提高小城镇的管理水平。有关部门应该出台和完善各项深化配套改革政策,指导和推动小城镇建设和新农村建设。

  首先,按照《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》“要积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点。按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求,对乡镇内设机构实行综合设置。调整后,乡镇政府的主要职责应为:市场培育职能、基础设施建设职能、科技服务职能、引导发展生产职能、公共事业管理职能和确保社会安定稳定职能。严格控制乡镇领导职数,从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量,由省级政府实行总量管理,确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减少不增加。按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上,实行分类管理的要求,整合现有乡镇事业站所。强化公益性事业单位公共服务功能,其经费主要由财政保障;强化经营性事业单位自我发展能力,使其逐步走向市场。要坚持以政府投入为主的农村义务教育投入机制,进一步明确各级人民政府对义务教育的保障责任,确保农村义务教育正常经费支出需要。结合乡镇机构改革,对乡镇及乡镇政府机构进行适当的调整、归并。每个小城镇都进行工业区、住宅区、商贸区、行政区规划,都进行交通、电力、文化教育、供水排污、医疗保健等基础设施建设,实在是浪费资源,而且往往不能取得好的成效。既然将来大部分小城镇不能发展成为人口居住集中的大中城市,那么,现在大家都按城市规划铺开摊子搞建设,既没有必要,又会造成巨大的人力、物力和财务浪费。在这种情况下,当前促进小城镇健康发展的工作就是要“控制普及性,突出重点性”。整合现有的乡镇,把那些没有发展前途的小城镇合并到就近的强镇或重镇。乡镇撤并有利于加快小城镇建设,推进农村城市化进程,合理配置资源,培育规模经济。如果暂时不合并,也不要铺开基础设施建设,不再上大的企业项目,防止造成更大的浪费。这样,把重点城镇突出起来了,再加上强有力的工作,小城镇就能健康发展,农村城市化的步伐就一定会大大加快。对于乡镇原有的七所八站事业单位站所,除法律法规已有明确规定的外,市直部门派驻在小城镇的机构和人员交由乡镇政府统一管理为宜,以增强乡镇政府统揽全局的能力。实现政企分开,从“运动员”的角色尽快转变为“裁判员”的角色,不再直接参与企业微观经济层面的活动,而是要转为着力引导、规范和维护市场秩序,提供良好的发展环境上来,坚决把企业事务交给企业自己管理,尤其是企业运行方面的事情,政府不要过问,要相信企业会管好这些事务,从而真正理顺政府和企业直接的关系。大力发展一批中介组织,目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明,中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。其次,还必须在转变政府职能下功夫,引导管理者将管理工作重心由过去的发展农村经济为主转向促进城乡建设一体化,重点是抓好城镇规划编制及监督实施、公益性基础设施建设、环境保护、计划生育、社会治安和精神文明建设等政府管理工作,为推动小城镇经济、文化和社会各项事业的发展服务。

  加快城镇管理人员队伍的建设,注重培养和引进城镇建设和发展急需的管理人才、专业技术人才、经营型人才,提高城镇建设和发展的决策管理水平,要在编制限额内多招收一些具有高等学历及实际操作能力的城市规划管理专业的干部,对于因乡镇机构改革而分流下来的乡镇干部充实到乡镇城市建设监察队伍中去,或下派到社区,协助社区做好城市建设工作,充分发挥他们工作经验丰富、有一定的知识水平的优势,必将收到一举双得的效果。

  深化小城镇财政管理体制改革。要根据财权和事权相统一的原则,继续改革完善县乡财政管理体制,确保乡镇正常经费支出需要。积极推行和完善‘省直管县’财政管理体制改革和‘乡财县管乡用’财政管理方式改革。”有关精神,建立健全独立的镇级财税机构,实行预决算制度。应结合农村税费改革,合理确定小城镇收支基数,减轻农民负担,增强小城镇综合财力,对在小城镇新办的符合国家产业政策的企业要按国家规定给予税收及行政性收费优惠政策。

  5、强化节约,注重环保,走可持续发展道路

  小城镇的建设有利于节约用地,永安市人均耕地面积不足0.7亩,只有全国人均耕地面积的一半,农村建房大都建在较平坦的耕地上,乡镇企业也占用了不少的耕地,使人地矛盾更加突出。通过发展小城镇,进行科学合理规划可改变这一状况,缓和人地矛盾。北京市一乡镇建设一居民楼总投资200万元,建成后可安置30户居民,节约用地3000多平方米。该镇还通过分割土地的方法多安置项目,2008年以来,分割利用3家企业的180多亩土地,新安置8家企业,总投资2亿多元。同时及时关停、技改投资小、效益差,没有发展潜力的项目,目前,小陶镇在4家企业实施了技改扩建,新增2亿多元投资,节约60多亩土地。这些小城镇的发展实践表明,同样面积的土地,规划和布局合理的小城镇建设,要比农村建设多出70%以上的使用面积。

  在小城镇建设中,要注重经济社会和环境的全面发展,坚持走生态环境与经济建设双赢之路。要把基础设施建设特别是环保基础设施建设放在突出的位置,合理确定人口规模和用地规模,把提高人们生态意识与可持续发展的素养放在重要地位,将生态意识贯穿于城镇总体规划和建设规划和各个环节,形成法规制约,决不能再走“先污染、后治理”的老路。只有把小城镇建设成街道整洁、设施齐全、房屋新颖、绿树成荫、空气新鲜、整洁优美的区域,才能增强居民的定居意识,吸引外来人才,推动小城镇的可持续发展。现在,越来越多的有识之士都呼吁,小城镇畜禽养殖污染、农药化肥污染、废水污染和工业“三废”污染等问题越来越严重,不仅直接影响城乡统筹发展,而且还严重威胁着城乡居民的身体健康。因此,研究制定小城镇污染控制技术方案和政策法规体系,是实现统筹城乡发展的当务之急。对来自生活的污染,要着重加强小城镇的环境基础设施建设;对来自农业生产的污染,要首先在小城镇加强农业生产污染控制成套技术的研究和推广,在小城镇加强农用基础设施的改造;对来自工业企业的污染,要考虑对其进行关、停、并、转或者制定优惠的“进园”政策,建设相对集中、资源共享、废弃物集中处理的小城镇工业园区等。污水管道是小城镇基础设施建设的重中之重,要采用适当的污水处理系统,建立健全污水收集处理体系,采用城市联网和区域联网的方式提供清洁可靠的饮用水。

  6、深化体制使用制度改革,盘活土地存量资产

  早在1995年,周一星教授就曾经提出了土地所有权固定化等原因是阻碍乡镇企业集中的根本原因。而这其中,土地二元制度则一直是学术界研究的焦点问题之一。建立和完善土地利用宏观调控机制。城镇建设用地要加强宏观调控,实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理,限制分散宅基地的审批,有条件的地区可推行小城镇房地产综合开发。可以借鉴厦门的金包银政策(即结合工业园区开发建设推进城乡一体化,在不影响工业园区生产功能的前提下,保留园区范围内的村庄,在村庄的外围统一规划,建设“底层店面上部公寓”的商业用房(形成“金边”),提供给村民作为经营性收入来源;然后逐步对旧村内部进行规范化配套改造(形成“银里”),使旧村变新村,就地实现城市化)。合理控制土地供应量,经营性用地实行招标、拍卖、挂牌出让等方式进行供地,以提高土地收益,为城镇建设创造财富,避免出现规划建设跟着开发商走的被动局面。2005年,国土资源部制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发[2005]207号),依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(新建地块)共同组成建新拆旧项目区(简称项目区),通过建新拆旧和土地复恳,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。2009年8月,上海市政府发布《关于上海市开展小城镇发展改革试点的政策意见》,置换宅基地复耕,即城镇土地建设增加和农村土地建设减少相挂钩项目,把农村宅基地置换出来作为农业用地复耕,最终耕地会增加。老百姓居住向城镇集中,工业向园区集中,农业向现代农业集中。在操作过程中,政府可以通过宅基地换住房、建设保障性住房等政策,控制住房价格,使农民能买得起,这是小城镇发展的关键。同时,对宅基地被征收,举家迁往乡镇的农民,应当给予政策倾斜,由国家解决其养老保险和社会保险。还可以通过出让土地使用权换福利保障方式,解决失地农民的社会保障问题,加大土地整理力度,严格实行建设占用耕地的占补平衡。从这个要求出发,坚持节约、集约用地和保护耕地政策,合理、节约、高效利用土地显得尤为重要。

  7、深化小城镇户籍管理制度改革

  我国的户籍制度对人口实行“画地为牢”式的管理,导致人口不能随经济的发展变化而合理流动,结果人口静态地固化在某一地区,事实上形成了人口对所在地区的人身依附关系,造成资金流动和人口流动的分离。随着社会主义市场经济的发展和城镇化的推进,人口的自由流动已成为一股不可阻挡的潮流,对户籍制度形成了冲击,改革现行的户籍制度势在必行。为适应新的形势,改革开放以来,我国先后对户籍政策进行了多次调整和改革。特别是1998年,国务院正式批转了公安部《关于解决当前户口管理中几个突出问题的意见》,推出了户籍管理的四项重大改革举措,这是迄今为止国家就户籍政策下发的最后一份文件。该文件的颁布表明政府对公民迁徙权的初步放开,并且充分体现了尊重人性、人情和人权的进步意义。但是,现行户籍制度迄今依然是一项以限制人口迁移为主要目的的封闭式人口管理制度,其改革相对滞后,与市场经济和社会发展的内在要求相距甚远。到底应该全面放开户籍制度政策还是应该实行宽严适度的户口准入制度,或是应该暂缓户籍制度改革,国内外学术界的专家给出了不同的观点。实行怎样的户籍管理政策还是应该结合各地实际情况,充分考虑区域面积、生存环境特点、水资源、土地资源、财力资源等状况,才能制订科学的户籍政策。既要顺应城市化的趋势,又要保持人口、资源、环境的协调发展,走可持续发展的道路。即政府要通过政策杠杆保障公民的迁徙自由权,规范和引导公民的迁徙行为,实现人力资源的有序流动及合理配置。要认真贯彻落实《中共三明市委关于推进农村改革发展的实施意见》及《三明市人民政府批转市公安局关于深化户籍管理制度改革意见的通知》等文件中关于推进小城镇户籍制度改革的相关政策,鼓励先富起来的农民,带资金到城镇建房、买房落户,办厂经商,对进镇落户农民,可根据本人意愿,保留其承包土地的经营权,也可允许依法转让经营。逐渐取消城乡户口差别,建立统一的居住证登记制度,吸引农村投资者进城。要让农民意识到,放弃农业户口,放弃土地,进入小城镇落户创业,同样能够换回足够的补偿、创造自己美好的未来。

  8改革社会保障制度,建立健全小城镇社会化服务体系

  小城镇建设实质上包括“软建设”与“硬建设”两方面的内容。“硬建设”是指小城镇的基础设施建设等, 而“软建设”则是指小城镇的制度建设, 如财政、税收、金融、户籍管理制度、社会保障制度等。作为小城镇制度建设的一个内容, 农村老年保障制度建设必须进人小城镇建设的总体规划中。就小城镇建设中存在的问题来看,恐怕更多地归咎于“软建设” 的不利, 比如“空壳镇”。小城镇的“硬建设”搞起来了,但相应的财政、税收、户籍管理制度、社会保障制度等并没有跟上,缺乏对人口人住的制度引诱,从而造成空有花架子,却无人入住。有人无镇不行,有镇无人更不行, 其带来的人力、物力、财力的极大浪费显而易见。建立完善合理的社会保障制度无疑有助于加强小城镇对人住人口的制度引诱。坚持执行贯彻永安市委、市政府《关于贯彻落实胡锦涛总书记回信精神大力推进社会主义新农村建设的实施意见》(永委[2006] 33号)“加快建立社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等农村社会保障体系,促进农民从土地保障、集体保障、子女供养等传统方式向社会保障转变。加快推进社会保险的全覆盖,尽快实现农村社会保障制度与城镇居民保障制度的对接,逐步实现在企业务工的农村居民全部享受基本养老保险、失业保险、医疗保险。同时,完善最低生活保障制度,提高农村居民最低生活保障标准,扩大区域社会保障的覆盖面。”有关规定。把农村富余劳动力转移列入当地经济社会发展计划,引导其合理有序流动。积极发展小城镇劳动服务公司、劳务介绍所等中介机构,培育劳动力市场。逐步建立适应小城镇发展需要的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保险制度,解除进镇农民的后顾之忧。

  9、加强小城镇的民主法制和精神文明建设

  《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确指出,在小城镇的建设和管理中,要加强民主和法制建设,健全民主监督机制,依法行政,用社会主义精神文明占领小城镇的思想文化阵地。近些年来,各地农村基层组织建设得到加强,农村民主法制建设稳步推进,但因征地拆迁、土地承包、村干部选举等引发的矛盾比较突出,农民上访现象时有发生,更存在越级上访现象。在当前的市场经济条件下,土地问题作为影响农村社会稳定的因素,有了新的表现形式,这就是“征地补偿”。征地补偿问题涉及失地农民的切身利益。目前,永安市执行的征地补偿标准偏低,加上个别村干部在征地补偿费用分配不公平,微薄的补偿费用难以解决农民失地后的生计问题,另外,相当一部分失地农民原以种养业为主,文化素质低、年龄结构偏大,无其它专业技能,失地后基本无固定职业收入,导致部分群众生活水平不但未提高,反而有所下降,还有的农民房屋被撤迁后,长期得不到住房安置,群众怨声较大,这样的集体上访案件时常发生。另外,基层村组织选举工作不公、村干部作风不正等现象也常导致集体上访事件的发生。这些问题处理得好,就能够促进国家经济的快速发展和社会的全面进步。否则,就会导致经济徘徊不前和政局动荡。首先要加强法制宣传教育,提高全民法律素质,形成法律面前人人平等,人人自觉守法用法的社会氛围,是构建社会主义和谐社会长期的基础性工作。其次要确实加强小城镇社区基层党组织建设,不断提高党在基层的执政能力,坚持以正面教育、自我教育为主,广泛听取群众意见,切实解决党组织和党员在维护社会稳定工作的软弱涣散状态,务求实效,建立严格的领导责任制,切实落实为官一任,保一方平安的政治责任。严厉打击发生在农村的职务犯罪案件,重点打击贪污、挪用扶贫资金等国家扶持农业的各种专项资金的案件,农村土地以及煤矿、铁矿、矿石等承包、征用、拍卖过程中的职务犯罪案件;失职、渎职导致农民遭受重大损失的案件。严厉打击侵犯农民民主权利的案件,重点查办使用金钱或其他物质手段贿选及使用暴力、威胁手段剥夺农民选举权利等影响农民正常行使选举权的破坏选举案件,促进农村基层民主制度的健康发展。第三要健全民主选举、民主决策,民主管理和民主监督制度,坚持和完善人民代表大会制度,畅通民主渠道,建立和完善民意表达机制。要按照十六届四中全会“建立社会舆情汇集分析机制,畅通社情民意反映渠道”的要求,推行政务公开、村务公开和信息公开,贯彻依法治国和依法行政的方略,加强行政执法。要积极创造条件,通过推行听证和公示制度等办法,鼓励群众参与决策,从而既保证决策符合人民群众的根本利益,又加深群众对决策的理解,增强他们贯彻实施决策的自觉性。第四要运用多种手段和方法,切实做好矛盾纠纷的及时调解,做到小纠纷不出户,大纠纷不出社区,重大疑难纠纷不出乡镇,努力把矛盾纠纷化解在基层,消除在萌芽状态。依法严厉打击各种刑事犯罪行为,严厉打击邪教和利用宗教形式进行的非法活动,营造严明的法治环境,建立良好的社会秩序。

  由于多种因素的相互作用,目前有的农村精神文明建设相对滞后,社会文化和治安环境令人堪忧,通过互联网的迅速发展,网络上的不良文化也随之侵袭,一部分农民理想信念淡漠、道德意识滑坡、精神生活空虚等问题比较突出。卖淫嫖娼、贩卖吸食毒品、赌博、偷盗、抢劫等违法犯罪现象增多,难以禁绝,严重影响了农村精神文明建设,已成为诱发多种犯罪的社会毒瘤。对农村社会稳定构成较大威胁。小城镇精神文明建设应坚持“以人为本协调发展”的原则,进一步贯彻落实《公民道德建设实施纲要》,扎实推进社会主义精神文明建设,要大力推进小城镇文明社区建设,加强社区党建和群团组织建设工作,把工、青、妇等群团组织建设延伸到城镇社区。以创建文明安全小区为载体,通过深入开展创建文明城镇、文明家庭、卫生城镇、文明街道等活动,开展群众喜闻乐见的文化广场活动,宣传有中国特色社会主义理论和党的各项方针、政策,普及科学文明知识,教育和引导农民移风易俗,破除迷信,革除陋习,不断丰富群众的业余生活,丰富群众的精神生活,积极引导城乡居民向更高层次的生活发展,大力提高镇区居民和进镇农民的思想道德水平和科学文化素质,使之逐步形成适应城镇要求的生活方式和生育观念。建设社区文体场所,实现全民健身;发展网络文化,弘扬中华文明,为公众提供多种形式的教育信息;办好社区老年大学,丰富老年人的精神文化生活,实现老有所学。要扩充社区管理职能,以拓展社区服务为龙头,不断丰富社区建设的内容。

  10、以人为本,充分调动农民的积极性

  现在小城镇建设中出现的诸如包办代替、强迫命令、形式主义、农民消极被动等问题,从根本上看,都是由对谁是小城镇建设的主体这一问题的认识错误引起的。小城镇建设需要政府的投入起到先导、主导作用,但并非要政府大包大揽,最终还是要靠农民自己来建设。农民是小城镇建设的主体,是小城镇真正的主人。小城镇建设,必须充分体现以人为本,关注民生,改善民生的要求,如果忽视了这一点,就可能导致在小城镇建设中投入了大量资金,付出巨大努力,却事倍功半,不能实现预期的目的,甚至引起农民的抵触。一要尊重农民的主体地位。小城镇规划建设管理的各项事务,都要充分尊重群众意愿,落实好知情权、建议权,认真采纳群众意见,取得广大群众的拥护和支持。如在土地承包经营权流转必须在土地承包关系稳定的前提下进行,必须在农民自愿的基础上进行,并且不得违法改变土地用途。如我们继续沿袭过去那种行政推动的强制式、命令式的工作作风,势必抑制农民的主动性和积极性,而得不到农民支持的小城镇建设是最终无法取得成功的;二要发挥农民的主体作用。小城镇建设要坚持依靠群众,调动农民群众的主动性和创造性,积极参与小城镇建设,将他们对美好家园的强烈愿望转化为投身小城镇建设的自觉行动,使他们成为小城镇建设的关心者、支持者和参与者。只有充分调动农民积极性,让农民充分认识到自己就是小城镇建设的主力军,小城镇建设才能获得不竭的动力和源泉。动辄替农民干这干那,用心良苦,却未必能够取得理想的成果。一旦造成依赖心理的滋生蔓延,必然造成小城镇建设后劲不足。要吸收有资金、懂技术、会管理的外出劳务人员回乡创业,形成“外出挣钱,回乡创业,建设家乡”的良性循环机制;三要让农民群众得到实惠。小城镇建设工作要设身处地为群众着想,从农民最关心、最迫切、最直接、反映最强烈的问题入手,办好老百姓身边的事,让利于民,让他们得到看得见、摸得着的实惠。根据对永安市小陶镇200多户居民的问卷调查,建设小城镇,农民通常有三盼:一盼收入增加,二盼环境改善,三盼民主管理。归纳起来,就是新农村建设的20字方针,即:“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这是中央对新农村建设的要求,也是农民自身的需求,地方各级政府在小城镇建设中必须始终坚持这20字方针,多群众多办实事,多办好事。如工作问题,政府要帮助农民充分就业、自主创业,对转居农民采取订单培训、定向培训、委托培训等方式进行技能培训或是通过政府购买公益岗位、开发社区服务岗位等形式,增加就业安置,并通过技术指导、税收优惠、政策扶持等手段鼓励转居农民自主创业。切忌做表面文章、搞形象工程、刮风跟风、“一刀切”。随着小城镇进程的加快,治安、医疗、社会保障、养老、救助等等问题日趋突出。这就要求我们在小城镇建设中要注重发展公共事业。只有做到以上几点,让农民满意了,那参与小城镇建设的积极性就会高,就更有热情投入到小城镇建设工作中来。

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