从系统的观点、均衡的观点来看，城市和乡村应当是一个整体，其间人流、物流、信息流自由合理地流动；城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、互相依赖，城乡差别很小，使各种时空资源得到高效利用。在这样一个系统中，城乡地位是相同的，只是城市和乡村在系统中所承担的功能各所不同。然而，在我国经济社会发展实践中，正如二元结构理论所揭示的那样，形成了城市经济社会系统与农村经济社会系统。两个系统在政治(如不同的政治选举等)、经济(如工农业产品比价不合理、城乡劳动市场分割等)、社会(如公共物品供给、社会保障等)发展方面差异明显，背离了国家经济、社会的长远发展目标。因此，针对这种情况提出的城乡一体化概念的主要内容有：城乡政治一体化、城乡经济一体化、城乡社会一体化等。它们的提出，强调城市政治、经济、社会与乡村政治、经济、社会的相互渗透，互相融合。其涵义大致可包括四个方面：①城乡经济、社会实行统一规划，协调发展，克服城乡分割、工农分离的格局；②城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，使之互相依存、优势互补、互相促进；③促进城乡经济、社会、文化的全方位融合；④城乡一体化的建设与一定的行政区域相联系，其战略思想和行动方案通常是针对一座城市和它的郊区。
需要特别说明的是，城乡一体化概念的涵义，“并不意味着城乡一样化，也不意味着变乡为城或变城为乡”。它是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的。其原意旨在打破城乡二元结构，改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。也就是说，我国城乡一体化概念的涵义是界定在制度、体制范畴中的，而不是界定在地理空间范畴上的城乡产业布局的一体化、工农业用地混杂化。
2 我国城乡一体化在实践中的误区
城乡一体化概念(口号)在我国被提出来后，由于一些人对它的误解，相应地形成了两种主要误区。
2.1 误区之一：城乡一体化就是城乡产业布局的一体化
2.1.1城乡一体化在我国展开的时代背景
在特定的时代背景中，人们很容易接受对城乡一体化的错误理解。城乡一体化口号自1970年代末期提出以来，由于它恰逢我国农村经济体制改革，农业剩余劳动力由隐性剩余转为显性剩余，大量劳动力需要从农业中转移出来；另一方面，我国城市经济体制改革尚未取得真正的成效，城镇经济不能充分吸纳农业剩余劳动力；再者，我国特有的土地制度，规定了农村基层经济组织的土地所有权，为农村基层经济组织或乡、镇提供了非农经济发展的空间载体——土地的特殊供给机制，为在城镇吸纳力不足的条件下农业剩余劳动力就地(在本村、社)转移大开了绿灯。
在上述背景下，我国自1970年代末以来，出现了轰轰烈烈的乡镇企业发展热潮。这种非农生产布局的显著特征表现为“村村点火，户户冒烟”，劳动力转移的空间特征表现为“离土不离乡”，就地转移。可以说，这种非农产业的高度分散布局形式，是当时特定时代中的产物。但一些人误认为农村的这种发展模式就是城乡一体化。
2.1.2 社会对城乡一体化概念的认识偏差
从制度、体制层面提出的“城乡一体化”概念，在我国的上述背景中很容易被人们误解为城、乡物质环境布局领域的“一体化”。在不少地方谈城乡一体化，但他们对城乡一体化概念的理解往往不约而同的走到了西方早期空想社会主义理论和分散城市理论制导的设想之中。一些地方完全违背了城乡一体化的初衷(制度、政策方面的一体化、融合)，盲目推行城、乡产业空间布局的一体化，甚至将“城乡一体化”任务交给地方规划与国土管理部门去制定实施。可以将这种误解概括成一个简洁的公式：“城中村”+“村中城”+“田中村”=城乡一体化
至今，不少地方政府还在积极地制定“城乡一体化发展规划”，将这种“城乡一体化、城乡融合”、“将城市建设在农民的家门口”作为建设“社会主义新农村”的基本奋斗目标。
2.1.3“城乡一体化”在实践中往往崎变成了“Desa-kota”区
对照加拿大学者麦基(MaKee)概括的东南亚大都市地区Desakota区的特征，我国20余年来的“城乡一体化”实践，特别是沿海经济较发达、乡镇企业发达的地区，已经在大都市郊区和大量的非都市区域广泛地形成了大片的Desakota区，在许多地方政府在涵义不清晰的“城乡一体化”政策引导下，目前仍以较快的速度在进一步形成新的、更多的Desakota区。
2.1.4 Desacota区在我国是一种不可持续的发展模式
我国这种Desakota区的形成，随着时间的推移，它越来越显露出对城乡经济进一步发展的桎梏，是一种不可持续的发展模式。大量调查表明，我国农村非农产业的发展存在如下主要问题：
(1)布局分散。大部分乡镇企业并非以小城镇为其发展的空间载体，而是呈现出高度分散的布局特征。据有关调查估算，1980年代末的乡镇企业中，只有约1%的企业分布在县城周围或县以上的城镇中，12%的企业分布在乡(镇)政府所在地，7%的企业分布在行政所在地，而80%的企业分布在自然村中。
(2)用地粗放与浪费。绝大多数乡镇企业由于布局分散，规模小，公共基础设施落后，集聚、共享程度低，普遍存在外部不经济的问题，从而，产品质量低下，企业经济效益差，就成为乡镇企业的通病。
(3)污染严重。乡镇企业难以进行有效的集中型污染治理。例如广东增城市仙村镇，有一块不足2km2的区域，林立了120多家小水泥厂(平均规模约4万吨／年，在现代技术条件下，单个水泥企业能够较经济地治理污染的最低规模为60万吨／年)，形成了十分严重的环境污染。
(4)由于集聚程度低，花费了大代价的资源耗费却未能充分有效地创造出更多就业机会。第三产业、城市型服务业难以在Desakota区内得到良好的发育，据调查，工业对第三产业的带动系数，在发达国家一般是2—3(即每增加一单位工业就业人口与对应增加第三产业就业人口数之比)，我国城市大体是1，而农村不到0.5。
(5)阻碍了我国城市化进程。笔者1999年7月参加了顺德市的一次座谈会，一位当地领导痛定思痛的指出：1980年代我们开始搞“城乡一体化”，将大量的非农产业分散到各镇、各村；各村镇为了吸引投资，竞相开发土地、建设高标准道路。现在看来，我们过去的经济发展并未有力的推进城市化；由于非农业生产要素的分散化，至今未能形成现代化的顺德市中心；第三产业明显滞后，……；无规划地建设，造就了一大批“次品城镇”。
(6)Desakota区现象不符合城、乡各自经济发展的基本规律。一方面，从非农业产业的集聚要求看，希望上、下游生产企业、相互配套、协作的企业集中连片布局。我国东南沿海地区Desakota区的大量出现，使可以集中连片大面积开发的非农业用地越来越少。另一方面，从农业现代化的角度来看，大规模农场化的生产成为农业现代化的主流生产方式。在西方、原苏联和东欧、拉美地区面积超过1000hm2的合作农场和面积几十公倾的私人农场是实施现代化农业生产的主力军。在这些农场的生产用地，保持了大面积集中的农业生产。而我国的Desakota区内，耕地已被各种非农业用地分隔成支离破碎的碎片地，已很难进行大规模现代化农业生产。
从西方的有关实践看，美国在1970年代末以来，出现了广泛的郊区化，许多城市向郊区大规模蔓延。有人曾将美国现代城市这种郊区化现象认为是“城乡一体化的现代性趋势”，对此英国著名城市规划学家P.霍尔毫不客气地指出：“对于见多识广的欧洲人来说，美国的规划是不成其为规划的，在那里，...，城市向广大很好的农村无规则的蔓延，留下一些恶劣的环境和经济上的低效能”，1990以来美国兴起的新城市主义，也对美国1970年代末以来城乡混杂的郊区化和“郊区疯张”提出了严厉的批评。
2.2误区之二：城乡一体化的实现途径是城乡合治
在我国实际发展过程中，城市与乡村出现了如下矛盾：①代表效率更高的城镇经济与生产率相对较低的农业经济之间的发展差距(即人们说的城乡差别)；②城镇新兴经济力量因具有更旺盛生命力，行政管理中心、信息中心主要在城镇而不在农村。故在城乡经济、社会交互往来中，城、乡二者分别掌握很不对称的交易信息和权力资源，使农村往往处于劣势或依附的地位。但随着经济、社会的进一步发展，当城市化达到高水平的时候，农村剩余人口基本上转移到城镇，使按城、乡人均计算的收入等达到大致相当时，城乡差别可能从本质上得到解决。
2.2.1 城、乡生产方式与上层建筑的差异
经济基础、生产方式决定公共管理制度和管理体制，是马克思主义的基本原理，“每种生产方式都产生出它特有的法权关系、统治形式等等”[刮。城镇与乡村的经济基础、生产方式有着较大的差别，城镇与乡村之间经济、社会、文化的差别在一定时期内还会存在下去。因此，作为城、乡公共事务管理领域的上层建筑也会有一定的差异。此外，城市经济成为区域经济的核心，这是不依人的意志为转移的客观规律，我国目前存在的城乡人口差别政治表达(城市每单位人口对应的人大代表数额6——8倍于农村人口)，即是城市中心地位的体现。
2.2.2 城乡公共事务的差异性
十几年来，我国“城乡合治”的效果并不理想。城市与乡村的生产、生活组织与管理有着很大的不同，城市事务具有很强的公共性，需要由市政府直接集中管理。农村各项活动具有很大的私人性或小集体性，社会公共性方面远不如城市，因此，农村的公共管理更适合采用分散自治的体制。在政府公共管理中，乡村与城市总是，形成两个不同的工作对象和不同的工作重心。所以世界性的惯例是实行城乡分治。城乡合治只是表面的“城乡一体化”，是对城乡一体化的又一种误解。中国未来的政府公共管理应采取城乡分治。
2.2.3 城、乡制度与政策差异
在过去，城乡政策差异对城镇给予了较多的保护，将农村人口排斥在城镇以外。但随着我国经济、社会的发展，除户籍、社会保障和计划生育政策以外的城乡其他政策的差异正在一步步缩小。因此，现在应拆城市与农村之间筑起的无形的墙，但要完全拆除这道无形的墙，需要具备一定的社会经济条件。目前我国有的地方甚至出现了一种相反的阻力：发达地区的农村人口将城镇人口阻挡在“墙”外，并拒绝转化为城镇(居委会)人口，拒绝与城镇人口“一体”。因此，在现阶段，许多地区在实施原本制度意义上的“城乡一体化”时，还会面临操作上的一些新的阻力。可喜的是，在我国新一轮户籍改革中，一些地方对制约城乡共同协调发展的制度方面进行了大刀阔斧的改革，掀起了我国真正意义上的城乡一体化的“盖头”。
3 未来我国城乡一体化的公共政策建议
以我国目前正在进行的新一轮城乡户籍制度改革为契机，一些地方在逐步取消或缩小城乡人口读书、就业、购房等方面的政策差别，有的地方已在考虑建立城乡一体的社会福利、社会保障网络体系。可以说，在我国，真正意义上的城乡一体化已初显端倪。过去由于对“城乡一体化”的理解偏误，导致实践中的“城乡一体化”走入误区。为此建议：
(1)科学地推进农村城市化。使非农产业向城镇集中，非农劳动者应实行有计划的向城镇转移，逐步将“洗脚上田”的农户全部或大部分迎接到各级城镇中安家落户、置业。把一片青(作物)黄(土地)留给农村，把完整、集中连中的大片耕地留给种田能手去开发。
(2)在区域规划的前提下，实施科学的农村产业布局和土地利用规划，有序开展各种层次、规格的城市和小城镇建设，形成我国合理的城镇体系网络。鼓励乡镇企业向县城(市区)或镇所在地集中，实行工业园区化，布局集中化；统一安排基础性公共设施，提高土地与各项资源的利用率，产生集聚效益。
(3)根据我国的具体情况，调整有关土地法规，使国家获得土地的主物权和主要处分权，农民获得土地的从物权和永久使用权，严格控制农村基层经济组织随意改变农业用地的用途。
(4)逐步试行土地金融或换补机制，农村各基层经济组织可利用自己的土地金融功能或通过土地换补，实现土地资源流转，最后换取邻近城镇的工业园区建设企业之用地。
(5)在欠发达农村，由县级政府出面统筹协调，让邻近的几个乡镇(或村)联合选址建设共同使用的工业小区。但应遵循两条原则：一是各乡镇(村)共同得益；二是进入门槛较低。
(6)在已经高度分散布局非农化的区域，一方面，鼓励各企业入“园”、入“城”；另一方面，可按照霍华德的田园城市模式进行规划、改造。
(7)在全国行政区划调整的前提下，重新开展城、乡分治的试点。特别在城市密集区域，在设立共同的规划机构的前提下，取消市管县的行政体制，让各市、县按照市场规则合理、公平竞争与发展。
(8)分步实现城乡统一的户籍制度，并逐步实现城乡统一的劳动就业、公共物品供给、社会福利、社会保障；逐步实现统一城乡居民政治权利。近期，应在一个县域以内，尽可能减少城、乡间的户籍差异，增加其同质程度；远期，当国内经济发展的区差异缩小到一定水平，再逐步放开不同县域、不同省域间的城乡户籍流动限制。最后实现真正意义上的城乡一体化。
作者单位：中山大学行政管理研究中心