一、 城乡一体化：全面建设小康社会和现代化建设的内在要求
城乡一体化是相对于工业化和城市化进程中出现的城乡经济社会二元结构而言的。理论研究表明，城乡分离的二元经济社会结构，是工业化和城市化初期阶段所出现的阶段性现象。随着工业化和城市化进入到较高的发展阶段，伴随着现代工业和服务业部门的不断扩张，大量农村剩余劳动力从传统农业部门被吸收到现代工业和服务业部门就业，并从农村转移到城市，直至农村剩余劳动力吸收完毕。在此过程中，市场机制还会促使传统农业进行现代化改造，推进整个国民经济结构的根本性转换，二元经济社会结构最终过渡到一元化的现代经济社会形态。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，城乡联系不断加强，农村发展取得了举世公认的成就，但城乡经济社会的两元结构仍未得到根本上的改变，而且成为影响国民经济全面协调可持续发展的重要因素。很显然，全面小康必然是城乡协调、一体化的小康，现代化是以完善的社会主义市场经济制度为基础，城乡体制性矛盾消解、二元经济社会结构一元化、城乡由分治走向互动一体发展、经济社会生态协调发展的新阶段。如果城乡经济社会发展的二元结构不能从根本上得到解决，全面建设小康社会和加快现代化建设就很难实现。也正是因为如此，党的十六大在深刻总结建国以来城乡关系的基础上，把"统筹城乡经济社会发展"作为我国现代化建设进程中处理城乡关系所必须遵循的基本方针，
二、浙江率先实施城乡一体化战略的现实基础
城乡一体化就其过程而言，与市场体系的完善、工业化程度、产业结构、城市化水平等紧密相关。市场发达则城乡要素流动较为顺利，城市偏向的财政负面作用较小；工业化水平越高、产业结构中非农产业比例越高，三次产业结构越合理，农村剩余劳动力转移力度较大；在工业化的推动下，城市化水平越高，城市和农村的人口集聚明显，当城市人口开始向城市郊区扩散转移，城市向农村的扩张更为明显，城乡融合的趋势更为明显。
一般而言，如果不考虑体制因素，仅以城乡发展差距判断我国的城乡一体化进程，可以分为这样三个阶段：一是人口在二三产业的带动下向城镇集聚，工业化和城市化起步，城乡发展的速度差距明显，这是城乡一体化的开始阶段；二是人口在工商业中心出现大规模的集聚，农村人口大量流向二三产业集中的城市中心区域，同时资金、技术、资源流向城市部门，城乡发展差距明显拉大，极化效应加大了城市对要素的吸引力，但是城市有限的承载能力制约了城市的发展，一定程度上减缓了城乡差距拉大的速度；三是人口和经济活动开始由城市中心向城郊和近郊扩散，要素扩散效应发生作用，城市的扩张带动要素在城乡之间的双向流动，农村经济结构进一步优化，城乡发展差距逐渐缩小。
作为经济相对发达的省份，浙江农村工业化起步较早，近年来，工业化和城市化发展又取得了突破性的进展，经济社会发展进入了一个新的发展阶段。根据国家统计局的小康生活标准，到1999年，浙江已经在总体上实现了小康。这一切都为浙江率先实施城乡一体化战略奠定了重要的基础。具体地说：
第一，相对发达的经济社会总体水平，为实施城乡一体化战略奠定了基础。到2003年底，浙江生产总值已达到9200亿元，人均生产总值为2384美元，地方财政收入为706.5亿元，农民人均纯收达到5431元，已连续16年居全国第一，城乡居民收入差距大大低于全国平均水平。与较强的经济实力相对应，浙江工业化程度较高，城市化水平已超过50%，经济社会发展已处于工业化中后期阶段，现代经济社会结构正在逐步建立和完善过程中，农业和农村经济结构的现代化水平较高。这意味着浙江省经济社会发展已到了加快推进城乡一体化的阶段。
第二，近年来省委、省政府高度重视浙江城乡一体化和"三农"问题，通过各种举措统筹城乡经济社会发展，已取得了一定的成效。浙江自1996年试点、1998年全面实行城乡一体化的最低生活保障制度，到2003年6月底，全省保障对象已达到50万人。另据不完全统计，全省已有73个县（市区）制定了医疗优惠政策，77个县（市区）制定了教育方面的优惠政策，有42个县（市区）制定了住房优惠政策，基本形成了以低保为主体的较为配套的社会救助体系。2002年，全省有652.88万人参加了农村合作医疗，财政共安排合作医疗补助资金2464.42万元。2000年起，浙江先后取消了对农村劳动力进入城镇就业的各种限制性政策和行政性收费，衢州、丽水等市积极开展农民职业培训工作，取得了较好的效果。"十五"期间，省政府开始实施"千村示范、万村整治工程"、"万里清水河道工程"、农业信息"进村入户"工程等农村基础设施建设项目，政府还利用农村民间资本丰厚的优势，在政府资金的引导下，通过市场化的运作，按照"投资受益"一致的原则，投入农村基础设施，改造农村河道，从而为浙江加快推进城乡一体化奠定了重要的基础。
第三，部分市县在实施城乡一体化战略方面已做了不少探索。如余姚、萧山、路桥、义乌等等经济发达的市县（区），城乡发展差距较小，城市化水平较高，近年来，政府比较重视协调城乡关系，注重城乡协调发展，在统筹城乡经济社会方面有许多有益的经验和做法。归纳起来主要有以下方面：一是在现有体制下着力体制创新，如加强对集体土地有序的流转，引导农业的规模经营；加强对土地开发的引导，完善土地征用的管理；进行人口户籍管理的试点，促进人口的适度集聚，从体制上创新保护失地农民的权益，建立失地农民的社会保障机制。二是完善城乡一体化规划，以规划来保证城乡协调发展。一些县市进一步完善城市化理念和规划，将农村和城市作为一个区域经济发展的整体，从而进行城乡产业和生产力布局的合理分工，统筹发展城市和农村的主导产业，使城乡产业互补、要素流动，并形成城乡一体化行动纲要。三是进行深化农村发展的探索。通过制定和实施"新农村社区计划"、"农村小五化"等，在财政上大力支持治理整顿农村的生产建设布局，改善农村基础设施和生态环境，提高公共服务的提供水平，切实改善了农村居民的生产条件和生活水平。
三、城乡一体化战略的主要内涵
城乡一体化战略，就是要立足以人为本的科学发展观，坚持城乡统筹，加快制度创新，以城带乡、以工哺农，城乡互动、工农联动，积极消解城乡二元经济社会结构，促进生产要素合理流动和优化配置，实现城乡经济社会全面、协调和可持续发展，为加快全面建设小康社会、提前基本实现现代化奠定基础。
从浙江的现实出发，城乡一体化战略的关键在于通过制度创新，撤除城乡分割的体制性壁垒，为城乡居民特别是广大农民提供平等的权利和发展机会。当前以户籍制度为核心的社会保障体制、人口流动与就业制度、行政管理体制、土地征用制度、义务教育制度、公共服务制度、财政税收制度等城乡有别的制度分割，已经成为阻碍统筹城乡经济社会协调发展、推进城乡一体化的主要障碍。这些制度分割导致了城乡社会成员的权力和利益上差异，也严重阻碍了各类要素在城乡间双向流动和优化配置的可能性，进而影响了浙江工业化和城市化的进一步深入。如果不能消除城乡制度差异，就不可能从根本上为城乡统筹提供保障，城乡差距就会越来越大，城乡一体化也就成为一句空话。
城乡一体化战略的核心是确立统筹观念，坚决摒弃先城市后农村的传统发展理念，着力解决农村经济社会发展中的各种矛盾和问题，努力缩小城乡差距。改革开放以来，虽然扭转了重工业偏向的发展战略，但是政府的财政偏向依旧没有改变；体制转轨为城市工业经济带来了发展机遇，而农村经济是市场经济体制下的弱势产业，却得不到国家财政的支持，城乡差别发展的态势并没有得到扭转。只有坚持城乡统筹，坚持全面协调可持续的科学发展观，彻底纠正城市和工业偏向的发展观念，才能切实推进城乡一体化。
城乡一体化战略的重点是加快农村剩余劳动力向城市转移，优化农业和农村经济结构，积极为农民增收创造条件，提高农村居民的物质文化生活水平和质量，加快推进城乡一体化。发达国家的实践表明，城乡一体化的推进最终是以大量农民向非农产业转移、城市化的快速推进，以及农业现代化为基本途径的。因此，实施城乡一体化战略必须把解决广大农民的就业问题、实现农村剩余劳动力的转移，作为基本途径，同时积极调整农业和农村经济结构，提高农业综合效益，促进农民收入的持续稳定增长。
实施城乡一体化战略是落实省委提出的"进一步发挥城乡协调优势，加快推进城乡一体化"的战略举措，也是浙江加快全面建设小康社会、提前基本实现现代化的新战略。但同时我们也要充分认识到：
第一，城乡一体化战略是适应浙江经济社会发展新阶段的战略。根据经济社会发展规律，当工业化和城市化达到一定水平，城乡一体化就成为一种必然趋势。例如挪威从20世纪６０年代开始，针对当时城乡发展失调的状况，采取了一系列重大的对策和措施，如采取资源下沉、扶持生产和财政补贴等方式，向自然条件不佳的农村地区投入了大量的财政资金，此外，大量的公共服务也被引导向农村地区倾斜。到了２０世纪的后期，挪威已经基本消灭了城乡差别，农村地区居民的收入水准、生活条件和社会福利水平，以及可持续发展的能力，均不低于城市居民。韩国在20世纪60年代末，就开展了旨在提高农民自立能力、改善生活环境和增加农民收入的"新村运动"。70年代在"新村运动"的基础上，进一步推动农村工业化和城市化的发展。1983年制定的《促进农村所得源开发法》和1984年推行的建设"农工地区"计划，都强调工业更直接地支持农业，使农业同工业的关系更加密切，缩小城市与乡村的差别。目前浙江经济社会发展已经进入了工业化中后期阶段，城市化水平也超过了50%。加快城乡一体化，推动农村经济的进一步发展，不仅能够为浙江经济社会发展提供新的动力，而且可以进一步促进城乡互动、区域经济社会协调发展，为提升浙江经济的综合竞争力奠定基础。
第二，城乡一体化战略是城市化战略的进一步深化和高级化。城市化是伴随着工业和第三产业的发展，人口（主要是农村人口）向功能不断完善的城镇集聚并改变其原有生产、生活方式的过程。城市化的实质是一个产业、人口和功能集聚的过程。世界各国城市化过程表明，世界城市发展的最高境界是城乡一体化。即由乡村人口向城市集聚，进而到大城市的郊区化或逆城市化，最后迈向城乡一体化。显然，一定社会范围和行政区域的城乡一体化，并不是一样化，更不意味着变乡为城或变城为乡，而是强调城乡经济和社会的协调发展。这种协调发展是建立在工业化和城市化基础之上的，是工业化和城市化的必然趋势。因此，实施城乡一体化战略并非是对城市化的否定，而是城市化战略的深化，是更高阶段的城市化。
第三，城乡一体化战略必须以县域经济社会协调发展为载体。目前浙江已有80%以上的县（市、区）结合县域城镇规划，展开村庄布局规划的编制工作，按照县、乡镇到村三级层层配套、环环相扣的要求，科学规划，加快建设，最大限度地实现公路交通、供水、排污等市政和社会公共设施等资源的共建共享，不仅为县域经济发展奠定了重要基础，而且也为城乡一体化提供了可能。在实施城乡一体化战略中，要进一步发挥县域经济这一载体，通过科学的城乡发展规划和相应机制，进一步加大农地制度、农业经营制度、农村科技教育制度、农村税费制度、县域管理机构及干部人事制度等改革力度，有效促进城乡劳动力、资本、技术、信息、土地等要素的联动和有效配置。
四、率先实施城乡一体化战略，加快推进城乡一体化
目前浙江经济社会发展正进入一个新的阶段：工业化正在从中期向后期转变，城市化水平已达到较高的水平，城乡差距正在从差距扩大中逆转。从总体上看，这是加快推进城乡一体化战略的重要机遇期。因此，要本着"深化改革、统筹城乡、加快农村农业发展"的原则，提出并制定实施城乡一体化战略，坚决扭转城乡分割、城市偏向发展战略，尽快实现城乡要素流动的无障碍，城乡居民基本权利和福利的无差别，为进一步提升城市化水平、加快城乡一体化进程奠定基础。应该注意的是，在制定实施城乡一体化战略中，必须坚持科学发展观，"以人为本"，不单纯以经济规模扩大、经济增长速度作为考核标准，而是要把农民收入的提高、农村发展和城乡差距的缩小作为重要出发点，要根据不同地区经济社会发展的实际水平，分区域、分阶段、有重点地推进。
1．加快制度创新，建立完善有利于城乡一体化的制度框架。为了进一步推动农村人口向非农业人口、向城镇人口的转移，必须彻底打破城乡分割的户籍管理二元结构，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。在此基础上，加快制度创新，逐步建立城乡统一的税收体制、义务教育体制、劳动就业体制等，使农村居民在教育、就业以及税收等方面享有与城市居民一样的地位和权利。
2．从更高层次上提升城市化水平，增强城市的要素集聚、产业带动和辐射功能。坚持走大中小协调发展的城市化道路，进一步做大中心城市，提升中心城市的功能和档次；要加强县城和中小城镇建设，通过特色明显、功能完善、带动力强的中小城镇建设，带动农村发展，使中小城镇真正成为联结城乡的重要纽带。从节约土地资源和加强环境、生态保护的角度考虑，适当实行村镇合并，增加城市数量，扩大城镇规模，加强相关产业集聚和经济聚集，使生产力布局向区域集中化发展。
3．加快行政管理体制改革，强化和完善各级政府对农村的服务与管理职能。结合各级政府行政管理体制改革和职能转变，在整合现有机构的基础上，积极探索建立城乡一体的管理体制和管理机制，加强对农村的服务和管理。建议各级政府成立城乡一体化建设办公室，承担推进城乡一体化的指导、协调和规划工作，一些政府职能部门，如劳动、建设部门、卫生等等，要把服务和管理职能延伸到农村，加紧制定本部门城乡统筹的工作思路。要加大行政区划调整力度，整合城镇管理体制，精简乡镇机构和人员，强化服务职能，在提高政府办事效率的前提下降低政府运行成本，减轻财政的负担，加大对"三农"投入力度。
4．建立完善公共财政制度，逐步把农村社会事业和基础设施建设纳入政府公共财政。增加对农村教育文化卫生等公共事业的财政投入，义务教育由县及县级以上政府财政负担，进一步加大省级财政对农村特别是贫困县市农村义务教育的投入比重，逐步形成城乡统一的教育体制。积极探索农村新型合作医疗制度，建立完善农村基层的医疗救助网络和体系。加大对农业和农村基础设施建设项目的投入力度，按照城乡统一规划、统一布局原则，进一步完善覆盖城乡的交通、电力、信息网络体系。
5．构建城乡一体的社会保障体系，完善城乡一体的劳动就业制度。要进一步完善城乡统一的最低生活保障制度，提高保障标准，扩大覆盖面。建立接轨城镇的失地农民社会保障体系。健全农民工的社会保障制度，全面推行企业基本养老保险制度，让农民工享受城镇产业工人的同等权利。尽快建立以个人帐户为主的、全省统一的养老保险制度。积极创造条件推行城乡孤寡老人集中供养制度。尽快将农村就业纳入统一的就业政策范畴，消除身份性歧视，拆除对本地劳动力就业采取保护的"壁垒"。要积极为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护等公共服务，有针对性地制定农民就业培训政策，从根本上提高广大农民的文化素质和职业技能，增加农民就业机会。
6．进一步优化农业和农村经济结构。以发展优质、高产、高效、生态、安全农业作为核心，以增加农民收入、推进农业现代化作为基本目标，着力提高农业劳动生产率、科技贡献率和土地产出率，提高农业综合效益和竞争力。大力发展农产品精深加工业，大力发展农业龙头企业、农民专业合作组织和农产品行业协会等产业化经营组织，建立健全统一、权威的农产品质量标准体系和检验检测体系，提高农产品质量安全水平。加快农村金融体制改革，加强对农业和农村经济的信贷支持。整顿农村信用秩序，引导规范民间信贷。进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业基本建设、生态环境建设及农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入，加大对农民直接补贴力度。
7．加快建设农村新社区。结合目前进行的"千村示范万村整治"工程，把农村新社区建设与行政村的区划调整有机结合起来，完善县城－中心镇－中心村的空间布局，促进农村人口向城镇和中心村集聚。要大力发展农村服务业，按照市场经济规律，建立健全农村新社区的物业管理服务、教育服务、卫生服务、便民服务、文体服务和社会保障服务体系，切实提高农民的生活质量。加强农村社区的环境建设，根据"生态省"建设目标，全面推进农村村庄、道路、河道的绿化，大力推进农村改水、改厕、垃圾集中处理等，改善农村的生产环境、生态环境和生活环境。
（作者单位：浙江省委党校软科学研究所）