(一)经营城市的概念：从狭义角度理解，是指城市人民政府经营城市的公共资源；从广义角度讲是指城市人民政府通过对城市中形成的有形资产、无形资产、人力资源、社会资源进行直接或间接的市场化运作经营管理，使各类资源合理配置，以较低的成本取得良好的经济和社会效益。
(二)经营城市的内容：从经营角度讲，城市蕴藏着丰富的资源。这些资源要包括(1)自然生成资本资源，如土地、水源、森林、草地等，(2)公共设施资源，如道路、桥梁、广场、公园、电信、电力、供水、供气、环卫设施等，(3)政府经营权资源，如公交车线路营运权、出租车营运权、加油加气站经营权、政府采购权等；(4)注意力资源，如城市规划，城市品牌、户外广告、网络域名、广播电视、公共设施的冠名权；(5)社会事业资源；如职技教育、医疗卫生、文化娱乐、体育健身等；(6)公共服务性资源，如市政管理、物业管理及各类公共会展、庆典、赛事等；(7)其他延伸资源，如由于城市环境和公用设施的改变而带来的商机、增值、收益等。以上这些资源就是经营城市的对象和内容。经营城市，也就是将城市的这些资源开发利用盘活，使其变为建设发展城市的资本。
(三)经营城市的重要性：在过去计划经济体制下，我国的城市建设主要是靠财政投资，拨多少钱，办多少事，资金严重短缺，投入不足是制约城市建设的一大瓶颈，在经济不发达城区尤为突出。特别是财税体制改革以后，城市原有的各种收费也在改革中先后取消或减少，资金短缺的矛盾进一步加剧，导致城市投入严重不足，城市建设滞后。影响了城市经济和社会的发展。加之长期以来，由于受计划经济和传统观念的影响，城市只是给人们提供生活、生产条件的无偿服务型、共享型的公共产品。只有投入没有产出，更没有收益，城市丰富而广泛的资源没有得到有效的开发和利用。要解决这些问题，城市管理者必须改变传统的思想观念和旧的城市发展模式，树立经营城市的新理念，走经营城市之路。这是在市场经济条件下城市建设和发展的必由之路。经营城市实质上是我国从计划经济转向市场经济，以及城市政府职能转换过程中出现的必然现象。是完善市场运行机制的客观需要，而不是人为的“创造”，它是市场经济发展的必然产物。经营城市就是要把城市推向市场，把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市的建设管理。全面归集和盘活资产，实现城市资源的合理配置和有效利用，从中获得收益，把这笔收益投入到城市建设的新项目中去，走出一条取之于经营城市，用之于建设城市的“以城建城”的新路子。经营城市是筹集城市建设资金的重要途径。是现代城市发展理念的创新和发展模式的变革，也是城市政府转变职能的客观要求。如何经营和经营好城市，怎样认识和准确把握经营城市的内涵和运作方式，是城市管理者研究的新课题。经营好城市，对完善城市功能，改善投资环境，扩大招商引资，提高城市的整体素质和竞争力，推动城市经济持续、快速、健康发展和社会的全面进步具有重要的战略意义。
二、经营城市应把握好的几个问题
经营城市作为市场经济的产物，它在我国城市建设和管理中还是一个新生事物。自然在理论与实践的探索方面都比较欠缺，导致人们在具体的运作中由于缺乏经验和正确的理论指导而难免给城市的发展和建设带来一些负面影响。因此，应及时分析和总结经营城市中出现的各种矛盾和问题，结合实际研究探索符合自己实际的城市经营思路，结合平台和实施经营的操作手段。寻找有利于自己的可持续发展道路，是城市管理者迫切需要和研究的问题。
(一)城市准确定位问题：城市是经济社会发展的产物，也是一个地区经济社会发展的火车头。综观古今人类社会发展历史和国内外经济发展与社会进步的过程，可以看出城市化对于社会进步和经济发展起着决定性的拉动作用。城市是以聚集人口、商品、工业、文化、信息、交通、科技、金融和服务为特征的地域系统。由于各种生产要素向城市的聚集，特别是人流的聚集导致了各种要素的交流，碰撞及融合，它不仅启发了人们的思维，也给彼此沟通，互相学习和借鉴提供了条件，创造了机会，这无疑蕴藏着城市经济社会发展的巨大生产力。一座城市的发展对一个地区的经济发展有一定的辐射带动作用。但这座城市发展特色应是这一地区历史资源、包括人们对精神、文化方面追求的综合体现。这就是要在制定自己的城市建设发展战略规划时，要给城市一个准确的定位。城市的美不仅在于城市的历史和环境，而且也在于城市的个性，灵魂与理念。如何给城市准确定位，作为城市管理者要挖掘城市的各种资源，按照惟一性，排他性和权威性的原则，用科学的思维方式和全面、立体战略眼光，寻找出城市的个性、灵魂和理念。不同的历史、地理、资源等因素确决定着城市的个性和特色的不同。没有个性的城市就没有差异化竞争的优势，没有灵魂的城市就没有内涵，没有理念的城市就难以做到可持续发展。城市的个性越突出，影响的区域就越广、升值发展的潜力就越大。
(二)充实城市的内涵问题：城市是由社会、经济、环境三个基本要素相互作用、相互依赖、相互制约而构成紧密联系的系统，而城市的可持续发展就是以上三要素间的协调和持续。将经营城市获得的资金用于城市建设的美化、亮化、绿化、净化是城市功能的需要，而不是最终目标。要实现城市可持续发展，必须要有相应的内涵去支撑城市形象。如果忽视了城市内涵的充实，把宝贵的资金都用于在城市的表面建设上，经营城市就是无根之本、无源之水，还是运转不起来。充实城市的内涵就是培育相应的产业链，必须把更多的资金和精力放在城市的造血功能上。要充实城市内涵，就是要培育新的经济增长点。所以经营城市要在搞好基础设施和完善城市功能的前提下，着力培育一批有发展潜力、竞争力强的工商企业。只有城市经济的高效繁荣才能使城市充满活力和可持续性的发展。
(三)城市规划问题：城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合战略部署。城市规划是城市建设的蓝图和城市管理的依据。科学合理的城市战略规划和切实可行的城市实施规划不仅能增强城市的吸引力和辐射力，而且规划本身也显现着城市无形的资源和财富。因此，如何通过规划作为先导，正确运用城市规划这一特殊功能，提高城市的品位，完善城市的功能，体现城市的风格和特色与提高城市土地的增值都非常重要。在城市规划中要始终坚持高起点，高标准，高水平的原则，要把城市规划与环境保护和经济发展有机地结合起来，充分体现人与自然，城市与经济的高度和谐统一。按照城市实际情况，切实搞好城市规划，塑造具有特色的城市形象，要树立全新的规划设计理念，认真研究精心设计，从城市的总体空间到城市的建筑群体和单体设计，不仅要科学合理，而且要注意建筑艺术水平的体现。切不能规划建设失去城市特色，失去城市宝贵历史遗产的，风格雷同的“政绩楼”。要从长远的眼光和精到的艺术视角构筑好未来城市骨架。要谋划一批对改善人居环境，体现建筑文化特色，促进社会经济发展，提高城市功能和形象起重大作用的项目，使其成为城市的标志性景观。良好的城市形象，优美的城市环境，能够促进城市经济的发展和在对外开放与招商引资中取得优势，最终把环境优势转化为经济优势，从而使城市本身增值。
城市规划只有在充分研究城市的定位和发展战略的基础上才能做到有的放矢，持之有故。只有把城市未来发展的预见性和城市过去的历史继承性及现有城市资源集合起来，才能显示城市发展的传统特色。特别是一些有悠久历史的城市，要尽量把历史遗留下来的古迹保存下来。好让人们看到这个城市的过去。如北京的明清古建筑，四合院，西安的古城墙，“人无我有”的江南古建筑等就保护的很好。历史古迹不仅仅是城市的标签，它还是城市的细胞，城市的血脉，城市的灵魂，城市的历史文化内涵。城市的历史文化古迹是城市发展的痕迹，能否保留、保护和利用这些历史痕迹是城市文明、城市管理者文化品味的重要体现。因此，有一定历史保存价值的老街区和历史古迹，应在保存的基础上再考虑怎样继承、利用和发展，切不能简单化地“拆旧建新”，把城市的历史文脉全然抛弃。高层建筑、立交桥虽然是城市现代化的建设标志，但高层建筑大量集中确引发了日照、光污染和消防困难等负面效应。更何况高层建筑应付突发事件的能力远远低于一般建筑。如以110层，419米的高度作为摩天巨人而载入史册的美国纽约世界贸易中心大楼，在911事件中因自杀飞机撞击而瞬间坍塌。专家研究认为，在建筑设计上大多数大楼会加强承重或耐震动的功能，但目前还无法做到防火或防爆。又如立交桥虽能暂时缓解交通堵塞问题，但确造成噪音等环境污染，一旦遇到冰雪、地震或战争，立交桥就成了堵塞交通的障碍物。
搞好城市规划，不仅能规范城市建设和发展，提升城市土地价值和城市整体形象，而且还可以增强投资者的信心、吸引投资、引导资本合理流动。城市土地的价值取决于规划设计和区位条件，如工业用地，商业用地，住宅用地及其它用地的价值是不相同的，中心商务区等黄金地段的土地价值要比其它用地的价值相对要高，公园、广场等附近的土地价值也比较高。同时规划决定着城市的格局和发展方向，也决定着投资在区域的分布和流向。因为资本的特性总是向回报率最高的区域和行业流动。对一个区域而言，规划合理，土地就能增值。市场容量就相应增大，那么这一区域就会成为投资的热土，资本就会大量涌入。规划也要兼顾短期效益与长远发展的关系，因为城市可利用资源特别是土地资源是有限的，要把可持续发展作为制定实施规划永恒的主题，在推进城市发展时要考虑明天的发展，在满足现代人需要的同时要考虑未来人的需要。任何一个城市要走出一条经营合理、良性发展的道路，必须要有科学定位，有长远发展的战略与规划，要有着力提升城市功能的战略经营意识。
(三)经营城市与政府职能转变问题：经营城市是城市政府职能转变的客观要求。在计划经济条件下，政府高度集权，事无巨细，大包大揽，人称“万能政府”。随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，政府的管理方式和行为模式也必须随之转变，其主要职能是宏观调控，社会管理，公共服务，也就是由“无限政府”向“有限政府”转变。城市政府如何实现这一转变，最根本、最现实的选择就是走经营城市之路。经营城市是系于区域经济转型的一种政府行为方式的变革，是城市政府转变职能的客观要求。从管理方式来讲，经营城市就是城市政府从过去行政指令性管理方式，转向以法律、法规为基础的经营管理模式。它遵循市场经济规则，通过市场化运作，使城市的各种资源得到有利有效配置，从而实现效益的最大化。从管理的对象来讲，经营城市就是政府从过去对企事业单位的微观管理转向城市整体资源的发掘，利用、经营的宏观管理。经营城市的主体不是单一的政府，而是政府必须借助企业及社会的力量和市场化运营方式来达到城市增值的宏观目标。经营城市必须要建立一套符合城市发展规律的运行机制，走出一条“资金投入多元化、建设主体企业化、资源利用商品化、政府行为规范化”的城市经营之路。同时，建立多元化投资机制，是经营城市的重要环节。经营城市从投资主体来讲，就是将市场机制运用到城市的建设、运营、管理的各个环节，将社会资金引入城市建设的各个领域，开辟多元化的融资渠道，形成“政府引导、社会参与、企业为主、市场运作”的投资机制。经营城市是政府主导下的市场行为，而市场的主体应是企业。政府不能直接介入参与城市的旧城改造、房地产开发和公用基础设施项目的开发活动。要政企分开，政事分开，政资分开。政府应从直接具体的经营开发活动中退出来，专司自己在行政上依法律、法规为基础进行规范和宏观调控引导企业开发经营的市场活动。而具体实施建设的主体应是有资质、证照的合法企业。政府特许经营权的实施应是政府下属的行业归口管理的行政部门。政府切不可越殂代疱。大包大揽，政府把企业的事情做了，那么企业做什么？因而，政府一定要认真贯彻“三个代表”的重要思想，一要不断地创新工作思路，构建具有经营城市特色的新框架，去认真履行决策、管理、引导、服务的职能。着眼于城市整体资源开发利用和可持续发展问题；着眼于城市生活、生态、环境的整体优化。从政府管理的目标来讲，经营城市就是城市政府从单纯的生产生活便利性转向降低交易成本，广泛地吸收生产要素，创造优良的开发投资硬环境和软环境，完善市场主体，提高人文环境质量，以城市发展带动区域经济的发展。从管理的范围来讲，城市政府要适应经济全球化的大趋势，从自我封闭型转向开放型，积极参与市场竞争。
一个城市发展的快慢取决于其积聚生产要素的能力，而积聚生产要素的能力又取决其这个城市对外开放的程度。从经营城市角度来讲，无论盘活资本存量还是搞活增量，都需要众多的投资者的参与和介入。随着经济全球化进程的推进和我国加入世贸组织，城市之间的竞争将在更大范围，更广的领域，更深的层次上展开。经营城市必须实施全方位对外开放战略，由目前有限范围和领域的开放，转变为全方位的开放，由政府主导下的开放，转变为法律框架下的开放。在管理机制上要坚决纠正个别领导的随心所欲，言出即法的“人治”弊端。改变那些对旧体制抱残守缺，政府管了许多不该管甚至管不好事的现状。同时要加快营造与世贸组织“游戏规划”相衔接的法律环境、政策环境、行政环境和市场环境。吸纳和集聚众多的资金、技术、人才等生产要素，使城市充满发展的生机和活力。
三、经营城市就是经营城市资源
城市蕴藏着丰富而广泛的资源，经营城市就是对城市的自然生成资本资源、人力作用资源及相关延伸资源进行重组和运营。这些资源既有有形资产，又有无形资产，既包括盘活存量，又包括搞好增量。从经营实践上，应重点抓好以下主要城市资源的经营。
(一)土地资源的经营。经营好城市的重点和关键是经营好城市的国有土地。城市土地资源是城市最大，最具活力，最有增值潜力，也是最容易被政府控制的重要资产。据有关资料表明：截至2001年全国累计收取土地出让金近5000亿元，2001年全国招标，拍卖和出让土地23847宗，面积近6609公顷，价款492亿元。从这两组数字看，经营土地的诱惑力很大，而且土地收益已成为政府的第二税源。要经营好土地，必须建立公开、公平、公正的资源配置新机制；建立统一规范，开放有序的土地市场；建立一套完整的监督机制，进行阳光交易。只有形成这样的新理念，达成这样的新共识。才能经营好城市土地，优化土地利用结构，实现土地资源增值的最大化。搞好土地经营，一是要根据城市土地利用总体规划制定新增建设用地计划和盘活存量土地计划，做到科学供地，充分挖掘土地增值潜力。二是政府必须高度垄断土地一级市场，对城市所有的建设用地实行集中统一管理，统一储备，统一供应。形成“三个一”：1.一个渠道进水，由政府统一征用，收购和回收土地。2.一个池子蓄水，由政府统一储备土地，并对其进行管理，使土地得到更好的再开发，再利用。同时，通过政府储备土地和有计划地供应土地，达到政府充分调控地价的作用。3.一个龙头放水，由政府统一供地，统一调控土地市场的需求，这样既能保证重点项目的供地，又能根据市场的需求情况，有计划地把土地投放市场，保证政府收益。同时政府控制土地资源供应权和土地供应经营权，搞活土地二级市场，将土地级差、土地增值和土地的隐形收益拿回来。三是有计划地进行土地开发。土地经营不是简单地卖地，而是要经营好土地的预期收益。对规划用地先进行投资，搞好“六通一平”，通过完善基础设施，优化开发环境，将“生地养熟”，由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主，对有升值潜力的地块有计划地进行市政基础设施配套建设，培植新的黄金地块，寸土寸金之地，提高土地价格，在以拍卖的方式出让土地使用权，从而获得收益，用于城市建设的滚动发展。四是土地交易必须坚持公开、公正、透明的原则，政府垄断土地市场后，再搞行政审批，只能加重不正之风和土地收益的流失。因此，“对商业、旅游、娱乐和商业住宅等各类经营性用地必须实行公开招标，拍卖或挂牌出让”(国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》)，这样做，既解决了国有资产的流失问题，又有利于从源头上防止土地批租领域的不正之风和腐败行为。五是要严格控制土地供应总量。在一定时期内，城市发展对土地的需求总量有一定限度的。所以，土地经营必须准确把握土地市场供求关系的变化及其发展趋势，既要保证有效供给，满足城市建设用地和各项产业发展的需要，又要控制土地供应规模。土地是一种稀缺资源不可再生，要节约土地资源，在保证，规范供应土地的条件下使土地要始终处于非饱和状态，实现土地价值增值，提高土地利用率。
(二)公共设施资源的经营。城市市政公用设施是城市重要的有形资产。基于其公益性、社会性和服务性特点，长期以来，市政公用事业一直是财政投资建设，行业垄断经营，政府年年补贴的社会福利性事业，政府没有赋予这一重要资源的资本属性，没有进行资本化经营，市场化运作。随着城市化发展和市场化进程的加快，传统的建设和管理模式不但导致政府财政包袱沉重，而且限制了城市市政公用事业的快速健康发展。要改变这种现状，必须积极创造条件赋予城市市政公用设施以资本属性，开放城市公用设施市场，使城市公用事业市场化。把公共设计由“公共产品”变为“城市商品”，把市政设施和公用事业从政府的行政管理转变为产业经营，从无偿投入转变为有偿使用。一是放开市政建设市场，广泛吸纳社会资本投入市政基础设施建设。发挥政府投资的导向作用，在一些重点基础设施项目中，政府进行适当投资或进行贷款贴息，吸引更多的社会资金，投入城市基础设施建设，按照“谁投资、谁经营、谁管理、谁使用、谁受益”的原则运作。二是把可以投入市场运营的公园、广场、绿地、桥梁等市政设施及公交线路使用权和经营权推向市场。按照租赁、抵押、拍卖的方式千方百计盘活资产存量，把实物形态转化成价值形态和货币形态。三是对文化场所、影剧院、体育馆、医疗设施、公厕等公益设施可采取租赁、承包、股份转让等方式，实行企业化、产业化经营，实现投资主体的多元化建设经营。四是对环卫、绿化、物业管理等城市公共服务行业实行公开招标，提高城市维护保养水平和服务质量。五是对附属在公共设施上的延伸资源进行经营。对桥梁、街道、公园、广场、绿地、公交站点等公共设施的冠名权进行公开拍卖，实行有偿使用。六是进一步加大对外开放，招商引资的力度，创造条件与外商合资、合作、独资开办城市公用事业，吸引外商投资城市基础设施建设。
(三)政府经营权资源的经营。如出租车经营权，公交路线经营权，户外广告标牌经营权，路桥收费，加油加气站经营权，政府采购权等都是政府经营权的范围。政府经营权也称特许经营权，它是按照特定的程序许可获得的对政府垄断性资源经营的权利。在西方发达国家，许多公共领域都以政府特许经营的方式委托私营公司经营。在我国特许经营权的经营正在起步和发展，它有着很大的潜力可挖。特许经营权资源，是城市的一笔巨大的资产，既包括有形资产，也包括无形资产。搞好特许经营权资源的经营，不仅可以使城市国有资产转换成货币价值，回收大量资金；而且在一定程度上开放了政府垄断性投资领域把竞争引入垄断性行业。所以政府应搞好对垄断经营的国有资产经营权转让，最终达到盘活资产，筹集城市建设资金的目的。一是出让城市经营权，将已经建成的公路、桥梁、隧道的收费经营权，以及自来水、污水处理、垃圾处理经营权进行拍卖转让，收回投资。二是要努力推进城市无形资产的“有形化”运作。按照“谁收益谁投资，谁占用谁买单”的原则，出让城市特许经营权，将公交路线经营权、出租车经营权、户外广告发布权、路桥街道的冠名权等无形资产进行有效的控制和深度开发，激活无形资产，变无形为有形，通过转让、拍卖、租赁等形式促进其进入运营状态。特别是公交线路经营权的拍卖出让，可以打破长期以来公交企业独家垄断经营的局面，引入竞争机制，促进公交企业改进服务质量，提高服务水平。三是充分提高无形资产的利用价值和加快市场化运作。如各个地方的城市都有自己特有的地域优势，历史文化遗产，可依托这些遗产进行广泛宣传、造势，借用这些城市无形资产将某些基础设施工程如大桥、道路和部分建筑物进行冠名，并将冠名权留给投资者和捐献者，以解决现有项目建设的融资不足，也可以激发国内外实业家和知名人士进行投资，捐献的热情，已达到政府融资双赢目的。