[关键词]区域经济关系；政府行为
随着改革的不断深入，我国区域经济发展中出现了不平衡现象，各区域之间在经济关系上的矛盾也日益暴露出来。如何妥善处理和化解这些矛盾，已成为当前我国政府经济工作的重要内容。但通过研究我们发现，地方政府有时出于自身利益最大化的考虑，在进行经济决策时往往重本区域利益而轻整体利益，他们在不自觉中就成为了区域经济矛盾的制造者.对此，处于超脱地位的中央政府，必须采取适当的措施，优化和约束地方政府的行为，以促进我国各区域经济的协调、健康和共同发展。
一、我国区域经济关系中存在的问题
总体而言，自改革开放以来，我国区域经济的发展态势是健康和良好的，但随着经济发展的不断深入，各区域之间的竞争不断加剧，区域经济关系中出现了一些问题，主要表现在以下几个方面：
(＿)区域保护和市场分割
在市场经济中，各区域在经济上存在一定的竞争关系。在这种情况下，﹁些地方政府出于自身利益的考虑，对本区企业积极扶持和鼓励其发展，而对外地企业则通过各种非市场甚至非法手段进行打压和抑制，从而使其在与本地企业竞争中处于不利地位。同时，对于那些有可能对本区造成竞争的资源要素，限制其流入，而那些对本区有利的资源要素则限制其流出，人为的造成市场的分割。这些行为也就是我们通常所说的地方保护。当前我国地方保护的形式主要有两种：一是显性保护，它明确规定某些外部商品不得在本地区销售，外来人口不得在本地区就业或限制在本地区就业的范围，某类、某层次的专业技术人员不得流出本地，在户籍、人事关系上设置障碍，影响人才的合理流动；一些地区对本地区资源采取限制性开采政策，不允许外地区人员开采，等等。一般而言，显性保护都是通过诸如工商行政管理、土地资源管理、人口管理、就业管理等行政手段实现的。二是隐性保护，在经济上主要通过税收、价格、收费和补贴等手段，对本地区企业和外地企业进行区别对待，如对内部企业实施税收减免，价格上采取优惠定价，而对外部企业则是低质高价、收费上采取歧视性收费或加收费用等。同时在政治手段上，也存在着司法、执行的不公正，实行偏袒地区内部的政策。地方保护主义是目前我国区域经济关系中的一个重大问题，中央政府曾多次采取措施加以制止，但仍是屡禁不止。尤其是近几年来，出现了保护范围更加扩大、保护手段更加复杂、为地方保护精心打造合法性外衣的新趋势。当前，地方保护已严重损坏了我国的国民经济运行质量，扭曲了区域经济的协调发展，应该引起我们的高度重视。
(二)区域之间缺乏分工与合作，区域产业“同构化”现象突出
我国幅员辽阔，各地区资源禀赋、经济发展水平差异较大，具有进行区域分工与合作的客观基础和需要，通过区域分工与合作，可以优化资源配置，充分发挥各地区的比较优势，进而带来巨大的整体效益。但是在当前我国的区域经济关系中，区域之间的分工与合作还很不够，倒是各自为战、重复建设的现象十分严重。当出现一个有增长潜力的新兴行业时，各地区不顾自身情况，一窝蜂的跟进，造成了严重的重复建设。以汽车行业为例，在制订“九五”计划时，全国居然有22个省市区将汽车工业列为支柱产业。1999年底，我国汽车行业共有生产企业2326家，其中整车厂115家，汽车工业总资产5116亿元，职工人数180万人，全年汽车产量183万辆。其中：载货车75.6万辆，客车50.9万辆，轿车56.5万辆。摩托车1127万辆。除整车生产低水平重复建设十分严重外，各地区的零部件生产也各自为战，各搞一套，自成体系，难于协作。如一汽、二汽、上海、北京、天津、广州的“三大三小”轿车厂各自建立自己的仪表生产点；除广州外，其他五家各定2至3个滤清器生产点，天津夏利轿车厂仅在天津市就定了两个点。据不完全统计，“九五”时期汽车工业共有活塞厂42家，化油器厂28家，减震器厂32家，车灯厂41家，车轮钢圈厂57家，气门厂30家(数据来源：《区域大战与区域经济关系》张可云著)。汽车行业如此，其他一些行业的情况也大致类似。区域之间重复建设造成了严重的后果，一方面它造成行业内的巨大内耗，限止了企业规模效益的发挥；另一方面，使各区域陷入重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战的不良发展轨道，影响了整个国民经济的协调发展。
二、存在问题的原因分析
当前我国区域经济中存在的问题，无论是地方保护主义还是重复建设，从中我们都可以看到地方政府的影子，从某种程度上讲，地方政府是造成这些问题的主要因素。那么为什么地方政府会采取这种看似“非理性”的行为来损害整个国民经济呢?原因恰在于地方政府在区域本位主义的影响下，为谋求自身利益最大化而采取的“理性”行为造成了整体的“不理性”。具体而言，有以下几个方面原因：
(一)政府官员的“经济人”本性
地方政府的各种决策是政府决策机构观念的具体化，不可避免地会受到决策者，也就是官员主观意志的影响。毋须讳言，政府官员也是“经济人”，他们在制定政策时，如果没有适当的约束机制，必然会向有利于自己或本集团利益的方向倾斜。当前我国的突出问题恰恰是对地方政府的约束软化，并且一些不合理制度也强化了政府官员的“经济人”本性。首先，干部考评机制不合理，过分注重经济增长速度，以GDP论英雄。地方政府官员为了取得较好的政绩，得到上级领导的赏识，以图继续留任或日后得到升迁，必然追求自己任内的经济快速增长。在这种情况下，短期行为不可避免，地方保护和重复建设就是很自然的事了。其次，政府官员为了在群众中赢得较好的口碑，必然尽力保护本地区人民利益而在一定程度上忽视整体利益。第三，中央政府对地方政府的约束和监督不够，主要以政策约束和财政约束为主，缺乏必要的法律约束和风险约束。
(二)地方政府的“囚徒困境”
在市场经济中，各地区都有自己的经济利益，存在一定的竞争关系，他们之间的利益角逐实际上是一种博弈的关系。在互相的博弈过程中，如果没有中央政府的有效干预，地方政府很容易陷入博弈论中经常提到的“囚徒困境”，即对每方自身而言最优的策略选择，对整体而言，却是最差的选择。在此，就地方保护问题，运用“囚徒困境”模型分析就可以得到如图的格局和结果。
由于两个地区都是追求自身利益最大化的，所以在博弈过程中，他们必然选择对自己最有利的策略。博弈过程如下，在乙不采取保护措施的情况下，甲保护可得益5，不保护得益为4，所以甲会选择保护；当乙采取保护措施时，甲保护得益为—3，不保护得益为—5，两相比较，甲还是会选择保护。所以对甲而言，保护是他的严格优势策略，即不论乙如何选择，甲都会选择保护。同样的道理，保护也是乙的严格优势策略。这样，双方博弈的最终结果就是都采取保护措施，但显然，这样的选择对整体而言却是最差的选择。
(三)地方政府有干预区域经济的压力与能力
1.地方政府有干预经济活动的压力。一方面，我国的一些地区财政压力巨大，特别是那些落后地区，经济基础薄弱，国有企业普遍亏损，私营经济也不发达，加之我国分税制改革并不完善，地方税税基薄弱且不稳定，地方政府为了维持一定的税收来源，必定会对本区的企业和经济活动进行保护。另一方面，我国的国企改革还未完成，政企未完全分开，企业的市场竞争力差，这些企业主观上也希望政府对其进行保护。
2.地方政府有参与经济活动的能力。主要表现在：一是地方政府职能定位不明确，他们有着过多干预经济的权利，有着组织和调控经济的多种工具，动辄可以凭借市场管理机构，采用技术性的壁垒阻止外地产品的进入，或者明文规定对外地产品征收高额税来保护本地区的产品。二是由于我国过去采用的是均衡发展战略，历史上各省市区已形成大致相同的产业结构“优势”，各省区“大而全”、“小而全”现象十分严重，每当出现一种有增长潜力的行业时，各区都认为自己有优先发展这种行业的能力。
(四)缺乏区域管理的综合性权威机构
权威的综合性区域管理机构的建立是区域经济有序运行的重要保障。从发达国家的实践来看，这类机构不论如何设置，都是立法的产物，它授权于中央政府，做出的决定具有法律强制性，各地区及相关部门必须五条件服从。目前我国中央政府有许多部门涉及对地方的管理，拥有一定的管理区域经济的资源和权力，但却没有一个能够协调各部门、各地方的权威机构。形成的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”、中央部门间冲突不断且将其延伸至地方，而且冲突解决无规可依。在经济现实中往往也是区域大战酣战之际，一些部门感到事态严重，便将“规定”、“通知”、“意见”、“办法”等文件发布出去，无奈权威性不强，且各地区“上有政策、下有对策”，即使勉强执行了也是敷衍了事，致使国家整体利益蒙受损失，最终却无一部门承担责任。
三、解决问题应采取的措施
通过以上分析我们认为，当前我国区域经济关系中存在的诸多问题，主要原因在于地方政府对经济的过多干预。为此，就必然要求处于利益格局之外的中央政府，从总体利益出发，采取适当措施去解决这些问题。
(一)强化对地方政府的监督和管理
首先，规范政府职能。要明确地方政府的基本经济职能就是为经济发展营造一个良好的市场环境和投资环境，除此之外，尽量避免或减少直接干预经济。对于政府对经济的不适当干预，要通过各级人大、新闻媒体进行监督和曝光。同时要健全法律制度，对于地方政府对经济的非法干预一定要依法严惩，加大地方政府非法干预经济的成本。
其次，要建立对地方干部科学规范的政绩考核机制。当前我国所采用的过分看重经济增长速度的政绩考核办法，必然会促使一些地方政府官员过分追求自己任内的直接的、看得见的短期经济效益，而忽略区域经济的长期协调发展，这就会引发一系列的区域经济关系问题。因此中央政府要设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，以避免官员的短期行为，督促他们为地方经济和社会发展踏踏实实的办一些实事。
(二)深化财税体制改革，完善分税制
1.调整税费关系，规范地方政府收入。应当认真解决多年来各种行政性收费和预算外资金恶性膨胀、愈演愈烈、大量蚕食和挤占国家财政收入的积弊。对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理乱收费项目予以取消；对于确实需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，同时纳入国家预算统一管理；对大量具有税收性质的基金和收费，则通过“费改税”来扩大现有税种和税基或设置新税种的办法加以规范，并入国家预算。
2.完善地方税收体系，为地方政府建立稳定税基，减轻地方政府财政压力。地方税收体系内的大税种仍由中央统一立法，统一制定细则；中等税种也由中央立法，地方可因地制宜的制定细则；一些不影响其他区域的小税种，可考虑由省人大立法，征管减免权也归地方。同时考虑到地区发展不平衡的实际情况，建立规范化的中央对地方的转移支付制度，对经济落后地区进行一定的帮扶。
(三)完善市场体系，加快国有企业改革
当前，我国正处在由计划经济向市场经济的转轨时期，市场体系还很不完善，这就为地方政府干预经济提供了机会和借口，所以我们一定要不断完善市场体系，使市场在资源配置中发挥基础性作用，随着市场作用的强化，地方政府干预经济的能力就会不断弱化。完善市场体系的一个重要内容就是加快国有企业改革，在国企中建立现代企业制度，使它们真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体。这样，一方面可提高国有企业的生产经营效率，增强其盈利能力，从而活跃地方经济，也为地方政府带来较为稳定的税源。另一方面，增强了企业的市场竞争能力，使它们不再有要求地方政府保护的需要。
(四)建立负责区域经济管理的综合性权威机构
为了解决区域经济管理中多头管理、效率低下的问题，建立区域经济管理机构势在必行。该机构的主要职能应是：提出区域经济发展与区域关系协调的建议并报请中央与立法机构审批，具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为，统一管理专门的区域基金(可视情况设立)或约束有关部门的区域资源的使用方向，具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题，等等。考虑到我国当前的实际，应先设立一个松散型的区域经济管理机构，即成立一个跨部委的区域管理委员会，成员由各相关部委的代表组成，以少数几个部委为核心，如国家经济贸易委员会、国家计划委员会与国家民族事务委员会等。中央各部门的区域资源使用需经区域管理委员会同意，凡涉及多个地区的重大项目必须征得区域管理委员会的同意。等到该委员会运作较为成熟，具有一定的管理经验后，可以考虑将其升格为一个独立的部委级机构，将目前分散于国务院各部委、直属机构、办事机构与事业单位的区域管理和研究功能集中于区域管理委员会，各部委涉及地方的事务，特别是涉及多地区的事务须报告区域管理委员会并由区域管理委员会统一协调.